人大代表市民专家“两会”前预审三部门年度预算报告

“参与式阳光预审”现场。 鲁力 摄

　　距离2015年罗湖区“两会”的召开还有一个半月时间，国欣律师事务所主任、罗湖区人大代表廖耀雄就拿到了好几份政府的花钱“清单”：2014年政府投资的民生项目情况汇总、2014年预算执行情况及2015年全口径预算草案，清水河街道、区民政局和区经济促进局的2015年预算报告。虽然律师工作繁忙，廖耀雄还是抽出时间“精读”了许多遍全部材料。

　　16日，志愿报名的廖耀雄和50多名罗湖区的人大代表、市民及专家，齐聚罗湖区委党校3楼会议室，参加罗湖区三部门预算参与式阳光审查民主恳谈会暨计划财政报告（草案）人大代表预审会。他们的对面，罗湖区经促局局长黄毓琼、民政局局长吕毅、清水河街道办党工委书记文忠、建设局局长肖承忠、财政局局长文政坐在“考”位上，全方位接受代表们的问询：对所负责的部门花出去的每一分钱给出“说法”。

　　“汗流浃背、面红耳赤”，吕毅这样形容自己“赴考”的感受，但他又觉得，“经过这样的阳光预审，把部门预算搞得清清楚楚，以后就轻松了”。

　　廖耀雄们、吕毅们的感受，都与罗湖区人大于11月底启动的旨在推动政府预算规范化透明化的系统改革有关。这项被称为“参与式阳光预审”的改革，是罗湖区人大借鉴浙江温岭的做法，结合罗湖区的实际，对罗湖区的政府部门预算试行阳光式审查监督的尝试。

　　实行参与式阳光审查就是在预算编制和审查过程中，通过多个层面的民主恳谈会让更多的群众和代表的意见表达参与进来，让政府预算从内部决策过程变成一个社会公众广泛参与的公开决策的过程，让政府决策从“为民做主”向“由民作主”转变。这同时也是人大和人大代表职能归位的一次实践，真正把财政预算的审查监督权交给人大代表来行使。

　　选择三部门作为试点

　　人大的“监督权”，很大程度上，是通过对公权部门如何花钱的监督而实现的。

　　以往，政府的年度预算盘子和部门预算，都是在人大会议期间交人大代表一并表决通过。时间仓促，不仅预算编制的过程没能很好地吸纳民意，就是预算报告的文本，代表们都频频“吐槽”看不懂：各种支出只有一个大项目的统计，看不出细项，代表们也无从去评估是否合理。预算审查过程也没有很好地发挥代表的作用，更从没对政府的部门预算进行过单独的审查。

　　在监督政府花钱的问题上，罗湖这两年动作不少。2013年底，罗湖区就将政府投资的民生项目拿出来PK，由人大代表现场投票表决，得票多者进入政府预算；2014年的政府预算草案也在两会之前进行过预审，吸纳了代表的意见。

　　“创新人大监督审查政府财政预算的工作方式，努力实现对政府财政资金使用的实质性、全过程跟踪监督。”罗湖区人大这样定位阳光预审改革。据了解，罗湖区人大今年选择清水河街道办事处、区经促局、民政局三部门进行预审试点。

　　为做好这项工作，罗湖区人大常委会做了大量前期准备工作，各个部门也给予了大力配合和支持。区人大成立三个工作小组，召开了社会各界恳谈会，街道代表联组也召开了各自街道的民主恳谈会，人大代表还自行联系选民进行调研。参与范围之广超出以往，各方都提出很多真知灼见。代表参与热情也是前所未有，16日的会议后，三个部门预算征求意见小组汇报反馈征求意见情况。罗湖区人大常委会全年对政府预算执行情况进行跟踪监督。审计局对三部门预算执行情况进行审计。2015年年底前，三个部门将向代表报告预算执行情况。

　　“这是一个开始”

　　“经促局车改后只剩一辆车，为什么2014年的公车费用是40万元？一辆车的运行费用要40万元吗？”

　　“消防工程要求非常高，我很了解，每平方米的消防工程造价成本应该在130多元。去年政府投资项目中有112万平方米的消防保护工程，平均造价才每平方米30多元，也没见提到其他配套资金，不知这缺口是怎么回事？能通得过验收吗？”

　　“公共财政预算中非税收入这一块，2015年比2014年预计增长快四成，为什么？是打算多罚款吗？”

　　“罗湖区每年计生征收的社会抚养费是多少？是专项收支还是并入什么费用里了？”

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　　上午9点到中午12点，下午2点半到5点，会场的两个话筒就处于被争抢的状态，抢到话筒就抢到了发言权，代表们私下里打趣：抢到话筒的要请客。会场的热烈气氛说明了，区人大要求“要说真话说实话，有碰撞有交锋”的目的完全达到。

　　“这些年，人大代表参加人大的活动非常踊跃，他们觉得自己的发声是有效果的”，罗湖区人大一位负责人介绍说。

　　肖幼美代表和卢旭蕾代表都是财务专家，眼光专业，问问题也犀利。“她们一发问，我就很紧张”，文政说。卢旭蕾在发言中说，项目编得越细，漏洞也越明显。她觉得许多账目还是不够细，“国防支出多少，就一个大数，我们没法衡量”。她希望年年有进步，有改进。

　　科学地、合理地审查政府在每一个项目上的花钱，不是一件容易的事。许多国家议会将60%的会期都用在审核预算上。浙江温岭的“参与式预算”经过10年探索，现在该地人大也将六成的精力和时间放在了预算审核上。16日，人大代表和市民对罗湖区人大的预算预审纷纷点赞，“这是一个开始，开了一个好头。”廖耀雄说。

　　“一个表彰会，需不需要50万经费？如果给不出有说服力的理由，就一定要挤掉水分”，罗湖区人大副主任黄瑞儒说，代表们的意见，人大一定会跟进落实，体现在预算的最终版本中。他透露，2015年年中，还将对三部门的预算执行情况进行检查。笔者在会中得知，罗湖区的政府预算及季度执行情况，2015年将在罗湖电子政务网上对社会公开。

　　■阳光预审现场

　　“回答代表质询的过程中，起码出了两次汗”

　　“今天气氛太热烈了，大家都在抢话筒，所以发言时间显得格外宝贵。”区人大代表游缤说。在听完相关部门的汇报后，代表们纷纷就政府部门预算发进行质询、提问，会议全程节奏紧凑，代表发言可以用“争分夺秒”形容。

　　其间，代表的犀利提问和专业程度让这些部门的“一把手”们也不敢有丝毫懈怠。“不少代表都很专业，像卢旭蕾代表、肖幼美代表都是供职大型公司的财会领域专家，他们的提问非常到位。”罗湖区财政局局长文政会后坦言，在回答代表质询的过程中，他起码“出了两次汗”。

　　3亿元产业转型升级资金投向哪？

　　“今年3亿产业转型升级资金怎么花？会不会又会像‘撒胡椒面儿’一样——钱花出去了，但效果不明显？目前看到的预算规划多数是在往年基础上加加减减，能否提高科学性？比如在经济新常态下，规划时侧重在就业贡献度、经济贡献度等指标上下功夫。”一位代表表达了他对于预算能否“花到点子上”的担忧。

　　为推动辖区优势产业转型升级，优化辖区经济结构，罗湖区2013年6月出台《产业转型升级专项资金1+10政策》，该政策由1个管理办法统领，10个实施细则共同构成。截至目前，近5个月时间已扶持金额逾2亿元。罗湖区经济促进局带来的2015年预算中，该专项资金总额预算为3亿元。

　　根据罗湖区经济促进局的规划，2015年度的产业转型升级专项资金主要集中于总部经济、现代服务业、互联网、电子商务、科技创新等战略性新兴产业，黄金珠宝、文化创意等特色产业以及招商引资、节能减排、知识产权等领域。

　　这3亿元扶持资金投向何处？又如何真正起到作用？在场代表提出了各自的观点。

　　“从实施细则来看，罗湖区对电子商务的支持力度非常大，预算增幅是高达153%，那么对于受到电子商务冲击最大的传统零售业有没有相应的支持？传统零售业是解决就业的劳动密集型产业。”区人大代表李卫东希望政府对传统零售业的转型也给予关注。

　　“总体看罗湖区产业转型升级的专项资金运行健康平稳，从2014年的情况来看，罗湖产业转型升级资金产生了社会效益。”肖幼美认为，虽然设立产业转型升级专项资金有必要，但现在深圳各区争先恐后某些产业中叠加投资的现象很严重。“如果各区在定位规划时能实现差异化、错位发展，可能带来的效果更明显。”

　　在肖幼美看来，新的预算法出台以后，以后考核政府的指标不完全是GDP，还有很多综合因素会成为考核指标。“将来考核的时候不能只有单一的指标，目前的这种做法还是整体围绕做大做强我们的产业，但今后要注意这个问题。”她提醒预算部门。“不光是简单推动GDP的增长，在生态文明和质量罗湖等方面我们都有很多工作要推动。”经促局相关负责人回应。

　　在代表们看来，“如何让政府投入的扶持资金发挥最大效应”是政府部门应该思考的重点。“现在提出探索股权投资的模式，设立政府引导资金是要讲究回报和收益，但绩效评估的时候很少看到这些内容。”肖幼美提出了疑问。

　　“我们提到股权投资目前是拿电商为切口来试行，和市里面创投一起做，区里拿出1亿元分年实施，今年是2000万，2015年是3000万，未来这就是撬动市场的资金，我们希望能有几亿社会资本进来去扶持一些企业。”经促局相关负责人进行了补充说明。

　　“拷问”政府花钱合理性公平性

　　“翠北校园的建设总预算8600万元，2万平方米左右面积。莲塘保障性住房、红荔小学等造价我也都综合看了，北上广深一线城市容积率2的普通用房，包括电梯、门窗、水电、安装、照明等，通常来说达不到这么高的造价。不知道是不是有其他预算的安排还是其他工程放在里面？”听完罗湖区2015年投资项目计划（草案），专家陈齐峰提了这样的问题。

　　“保障房这边考虑了大量的地下工程，有将近1000个车位在里面，地下工程的平均成本相对于政府预算的相关成本要高一些。保障房工程我们是交钥匙工程，太阳能热水器等等我们做了考虑，也使得造价相对高。”区发改局局长肖承忠对一个个项目进行了解释。

　　“新增预算是为什么？减掉的预算是不是今后就不做这些事了？”审查上，预算的增减成为代表们关注的焦点，在区人大代表张晶看来，这背后其实是关注政府预算的合理性和公平性。

　　“社工岗位我看了一下，总共是1072万元，占民政局总支出的1/8，这些社工岗位我要吐槽一下，流动性非常大，两三个月就走了，很难扎根社区扎扎实实做工作，而且今年的经费还要比去年增加30万元。”代表叶顺好就罗湖区民政局的2015年预算提出了疑问。

　　代表丁芃则表达了自己的看法：“我们签合约的时候，很多时候缺乏监督、流于形式。有些东西明明知道不够，把这个项目列上去了，实际上效率非常差。”张晶也对民政局的购买服务预算提出了疑问：“购买社工岗位服务的费用非常高，140个社工人员就占了1000多万，但是受益的的人群有多少你没有拿出来，这个比例是多少呢？”

　　“关于社工的事，各社区、各界都有不同的认识，我们不能说社工没有发挥作用。流动性大，我们认同这一点”，民政局局长吕毅回应，“一方面要提高待遇留住优秀社工在社区。同时也要弄清是把他们当文员还是行政工作人员，还有社区究竟需要什么样的公共服务。”

　　审查当中，政府部门晒出来的2014年公用支出和“三公经费”也成为代表们关注焦点。

　　“民政慈善部门5个工作人员85万元的经费，这些人员是在编还是临聘？平均每个人16万元怎么来的？”代表王晶提问。“你简单用85万元除以5个人确实很高，但事实上这85万包括了这些人员的工资、住房公积金、房补，包括整个慈善会的工作经费。这五个人编制是‘3+2’，3个编内，2个临聘。”吕毅解释。

　　“公务接待这块，1—10月份的数据显示，民政局今年才花了预算的4.74%，清水河是0%，还有经促局是22.5%，这中间存不存在三公经费转移支付，转到其他的项目上去？这个下降的幅度太大了，前几年三公经费那么高，今年有的单位甚至一点没有，这不太正常。”区人大代表李咏霞直言。

　　“街道这块三公经费是安排了121万，这里面是有严格规定的，公务接待是有相应的标准，今年我们的公务接待等没有发生。”清水河街道相关负责人解释。

　　策划/统筹：吕冰冰 撰文：胡明

(来源:南方日报)