政府职能“瘦身” 给社会组织更多空间

市民代表团在横岗街道怡锦社区参观体验社区服务项目。 张东方 摄

　　龙岗区社会治理善于借力社会组织。图为平湖一社区开展“阳光妈妈”主题活动。 张东方 摄

　　结合中央新时期“依法治国”精神，龙岗区社会治理当如何落地？12月11日，在龙岗区政府举行的“龙岗：打造社会治理模式创新实验田”改革沙龙活动中，由深圳市原市长、马洪基金会名誉理事郑良玉领衔的一批智囊为龙岗支招。

　　“政府治理也需要转型，要依法行政、‘瘦身减肥’”、“用法治思维推动社会组织、企业、民间团体、居民参与到社会治理当中来，将龙岗打造成‘善治之区’”、“全面推行社会创新，把各种门类、各种专业的社会组织资源集中起来，适当吸收国际社会组织落户，打造龙岗‘社会硅谷’”……听完智囊团的系列意见建议，龙岗区党政领导表示，将吸纳专家建议深推辖区社会治理。

　　龙岗探路 “法治—自治—共治”三步走

　　当天，由深圳市马洪基金会主办的2014年度深圳改革系列沙龙（第四期）聚焦龙岗社会治理。十余名专家上午到南湾街道调研爱心银行、织网工程等社区治理工作后，下午齐聚龙岗区政府建言献策。在专家“拍砖”之前，龙岗区委书记杨洪及相关街道、部门负责人介绍了该区社会治理模式。

　　●厘清政府社会边界

　　杨洪在《构建“法治、自治、共治”的社会治理新模式》主旨发言中表示，龙岗区经历了三个阶段，即从管理到治理再到自治。管理主要是政府单方面的管制和服务；治理是一个飞跃，由政府、企业、社会组织共同治理；下到社区一级，居委会就是自治。

　　“计划经济时代更多的是人治，十八届四中全会提倡依法治国、依法行政，我们走法治化的道路，这是人治到法治。”杨洪认为，基层治理更多的是从共治到自治。他举例说，龙岗要实现法治，最重要的是要厘清我们政府和市场、社会的权力边界。如果不理清这一点，政府要么越权、侵犯公民的权利，要么可能管理不到位。这两种情况都是不应该存在的。为此，龙岗区在今年改革创新工作中力推权责清单编制，7月1日行政权力清单上线，前不久该区党务清单上线。“这实现了三覆盖，从纵向来讲，区、街、社区全覆盖；从横向来看，党政、人大、政协、检察院、法院全覆盖；还实现了机关、机构和我们领导班子个人的权责全覆盖。”据杨洪透露，龙岗区该项工作得到了中央编办的肯定，市编办还将龙岗经验作为全市标准进行推广。

　　在杨洪看来，只要社会能够做的，老百姓有自我服务、自我管理能力的，就以居委会为主进行自治。“社区自治是非常重要的，龙岗有近400万人口，如果都靠政府大包大揽，一是我们包不了，二是也不应该都包。我们长期做了很多不该做、做不了也做不好的事。我们办了很多自己很辛苦、群众还不领情的事。”杨洪表示，现在，该区把有些东西还权于民，还权于企业，回归权力主体。

　　●释放社会组织能量

　　作为“全国社会组织建设创新示范区”、“全国社会工作服务示范区”和“全国首批企业社会工作试点城区”，龙岗区在推动社会组织发展工作中亮点纷呈。

　　龙岗区民政局负责人介绍称，龙岗区委、区政府从创新社会治理体制、构建和谐社会的战略高度，创新编制了“四项清单”（政府行政权责清单、政府职能向社会转移职能目录清单、政府购买服务目录清单、龙岗区具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录清单），从制度设计层面强力推进社会组织改革。

　　“处在经济社会转型的龙岗区，各项工作任务重、压力大，是典型的‘小马拉大车’。但与此同时，现在从上到下，政府仍然是‘全能政府’，承担着大量市场和社会可以做好的事情。”上述负责人举例说，比如社区的服务、文体的服务、扶贫济困工作、养老工作等，在国外及香港都是政府委托社会组织进行运营，政府只是制订规划政策。为了改变“小马拉大车”格局，龙岗区率先突破，把该有的一些职能转移到社会，加大了购买服务的力度。

　　在激发和释放社会组织活力方面，龙岗区施行“宽进严管”的社会组织管理运行机制，其改革思路为“该放的放开、该扶的扶好、该接的接稳、该管的管住”。以扶持为例，该区社工委今年拨出500万元作为扶持社会组织发展专项经费，提升社会组织服务社会能力，发挥社会组织在创新社会治理体系方面的重要作用。

　　●激活社区股份公司

　　观察龙岗区的社会治理工作，南湾街道的实践算是一个典型。

　　“南湾街道力求通过统筹的方式，推进社区政治、经济、社会多层次综合改革，打通条块隔阂，激发社区‘一核多元共治’活力，避免基层治理改革碎片化。”当天活动中，南湾街道书记石峰介绍了社会治理“南湾经验”。

　　据石峰介绍，南湾街道的治理思路是“做强社区综合党委、做实社区工作站、做大居民委员会、做活股份合作公司”。该街道按照龙岗区社区治理“1+7”文件（草案），对社区综合党委、工作站与社区股份合作公司人员进行分离，并设想对社区综合党委核心岗位（综合党委书记、纪委书记、组织委员）实行专职制；将“织网工程”与聘员绩效管理两项改革创新工作深度结合，以资源下沉为推手，已经同步实现了人员“减员、整合、增薪、提效”和“以块为主、条块结合”的属地化管理模式。

　　石峰还重点介绍了该街道社区股份公司市场化运营模式。目前，该街道正在试点社区股份公司管理体制改革。街道委派独立监事，全程参与监督股份公司的财务决策及领导班子成员的经营管理，鼓励社区开展旧工业区自主高标准综合整治，实现转型升级，现在已经取得一定的成效。

　　智囊献策 出台社区职能清单实现权责统一

　　在听取龙岗区社会治理创新工作后，深圳市原市长郑良玉，市委副秘书长、市委政研室主任、市改革办主任乐正，以及由马洪基金会发起成立的深圳民间“智库百人会”专家就龙岗社会治理轮番支招。

　　●政府要“减肥瘦身”

　　郑良玉在肯定龙岗社会治理工作的同时，重点谈到了政府治理转型。

　　“从政府治理的角度来讲，也需要转型，政府治理要从人治向法治转型。”他表示，在现代治理体系中，政府真的是有限政府，管他该管的事，依法行政，所以政府治理要转型就要从人治转向法治，政府需要瘦身、减肥，管该管的事，要放掉不该管、管不好的事。“其实社会的矛盾和问题，完全可以通过社会自治解决。”

　　郑良玉谈到，政府治理要同人民群众直接参与的社会组织依法自治结合起来，后面这一块更是我们治理模式的短板、弱项。过去有居民委员会，法律上规定这是居民自治组织，随着社会关系、社会结构的变化，居民委员会的自治功能就失灵、消退了。没有这个资源，也没有法律规定自治功能，自治成分就小了很多。

　　随着计划经济向市场经济转型，依法登记的民间社会组织如雨后春笋般快速成长。“但是缺乏法律的规范，我们没有完善的社会民间组织的法律，它的功能、它的职能、它的权利、它的义务，不同的范围、不同的领域要有些不同的规范。”郑良玉认为，如果说政府要依法行政，社会组织自治也要依法自治。

　　郑良玉建议，龙岗应进一步着力解决扶持、培育民间组织的健康发展，培育它的自治功能，发挥民间组织在社会自治中的作用。

　　●出台社区职能清单

　　在乐正的发言中，善治和社区职能清单是最抢眼的两个词。

　　乐正表示，治理在全球都是一个新的社会管理的理念和方式。治理的目标，从学术理论探讨的角度有一个新的概念叫善治。他认为，善治从理论上讲起来较复杂，但可简化为依法治国、民主协商、多元共治、高效有序四句话。“现在有些地方治理出了问题，实际上是治理能力和治理成效开始弱化。”

　　“怎么样用务实的眼光看待我们的社区治理？”乐正自问自答，“我们要出台社区职能清单，我认为这个非常重要。目前我们社区工作站‘上面千根线，下面一根针’的格局，说明我们社区治理的合理化出现了严重的问题。社区的职能清单我认为在当下非常的关键、非常的重要，现在各个区都在探索，有几个区都开始做这件事情，要把责权统一起来，要把事权、财权、人事权匹配起来。”

　　乐正还谈到“一核多元”，认为社区综合党委如果没有资源、没有平台就会虚化、被边缘化；居委会非常重要，这方面我们培育的力度还是不够；社区服务中心要警惕它被虚化。另外，社区股份合作公司、社区工作站、物业公司的责与权都要匹配好。

　　●广揽人才造“社会硅谷”

　　马洪基金会理事长助理范军，一口气给龙岗社会治理提了数条建议。

　　“龙岗区有没有可能建立一个《公共政策评估与社会传感平台》？”范军表示，龙岗区可尝试在企业、社会组织、每个街道选择一个观察点，组建社会政策的观察员队伍，通过收集民意进行决策；可在综管员、网格员的基础上，有民间的网络反映很多的情况，可以给政府的决策提供专业的支持，建立雷达网；通过运作各种各样的评估，对各种各样政策的中期检查和后期评估，都是比较好的网络。

　　范军还建议设立《龙岗区参与式社会治理资源中心》社会组织，配合龙岗“一核多元共治”；建立全新的社会治理人才机制，在社区发现社会治理精英，招募社会组织骨干和社会治理人才，不拘一格招揽社会治理人才进入政府行政序列；构建龙岗区社会治理专业支持网络，推行志愿者服务专业化、岗位化；建设龙岗“社会硅谷”。“我们能不能把各种门类、各种专业、各种志愿者、各种高端社会组织集中到龙岗，或适当吸收国际社会组织到龙岗落户，全面推行全面的社会创新。

　　■延伸阅读

　　问计“外脑”

　　成龙岗新常态

　　自去年以来，龙岗新时期的发展定位、目标、策略开始清晰并形成了“一二三四五六”战略以及打造“六区一城”的愿景，“龙岗未来的发展更加需要智慧支撑，确保科学发展。”有业内人士表示，这也成为龙岗区近年来积极借助“外脑”谋求发展的背景。

　　“龙岗在决策时越来越注意吸引公共智慧，以升城区现代化治理的能力。比如龙岗积极借鉴香港咨询委员会制度，成立了区规划发展委员会。”龙岗区相关负责人表示，除了政府主导的引进外脑之外，随着香港中文大学（深圳）等智力密集的机构落户龙岗后，依托这些平台进行的民间交流也将为龙岗带来更多的信息流，进一步夯实龙岗的高端发展智力基础。

　　邀请“外脑”走访座谈渐成常态

　　今年以来，龙岗邀请相关专家学者、业内资深人士到龙岗来参观考察，实地为龙岗发展出谋划策，提供智力支撑已经成常态。

　　11月27日，在龙岗区委书记杨洪的陪同下，9名区政府顾问在走读龙岗后，对龙岗区未来发展提出系列宝贵建议。龙岗区相关负责人表示，这是龙岗区首次尝试举办政府顾问座谈会，由于座谈会时间有限，个别顾问谈得不够深入、不太过瘾，“今后我们会考虑以专题形式邀请专家顾问为龙岗出谋划策。”

　　9年前在全国首创区级政协“问政会”的龙岗区政协，今年也开始积极引入“外脑”。12月5日，龙岗区政协第四季度协商议政会除了有42名龙岗区的政协委员进行“拍砖”建言之外，还邀请了一位省政协委员参加。

　　围绕着经济发展，龙岗区也积极向市相关职能部门，市领导及行业内资深人士问计。今年10月21日，龙岗区邀请深圳市委常委、副市长陈应春带领市金融办、“一行三局”（中国人民银行深圳市中心支行、深圳银监局、深圳证监局、深圳保监局）等人士来到龙岗参加龙岗区金融发展座谈会。这些人士也在如何推进传统金融向创新金融转型、如何发展惠民金融等方面给予了很好的建议。

　　众多知名人士成龙岗编外“智囊”

　　聘请知名的专家学者、业内资深人士为龙岗的“智囊”，是龙岗借力外脑的另一项重要形式。去年，龙岗为了充分发挥金融专家、学者在促进龙岗区现代金融产业发展中的智囊、参谋作用，龙岗区政府聘请招商银行前行长马蔚华、深圳市创新投资集团有限公司董事长靳海涛、深圳市创业投资同业公会常务副会长王守仁、全国中小企业信用担保机构负责人联席会议名誉主席叶小杭等四位资深专业人士为龙岗区金融产业发展顾问。11月27日龙岗区也聘用了16名龙岗区政府顾问，其中包括克雷、李罗力等知名人士。

　　“这些人士在业内全是各领域内的顶尖人物，请他们为龙岗出谋划策，可以更好地助力龙岗发展。”有业内人士评价说。

　　事实上，龙岗请“外脑”出谋划策、助力发展的做法早已有之，城市规划咨询委员会就是一个很好的例证。1999年龙岗区就成立规划委员会，是我国第一个区级政府城市规划咨询委员会。3月6日，龙岗区规划发展委员会成立大会，新一届规划委员会由“龙岗区城市规划委员会”升级为“龙岗区规划发展委员会”。

　　“由‘区城市规划委员会’升级为‘区规划发展委员会’，看似只有两字之差，但别有一番深意。”杨洪指出，这反映了龙岗在规划战略定位上，从以往的单纯关注城市空间规划的技术战略，向城市规划公共政策平台升级转型；在决策创新机制上借鉴香港咨询委员会制度，提高规划决策水平，提升城区现代化治理的能力。

　　民间交流或提供更多智力支撑

　　随着香港中文大学（深圳）等高等院校落户龙岗，由这些机构举办的论坛等活动也日益增多，吸引了包括院士、诺贝尔奖获得者等高端人才前来交流，这使得龙岗有机会借助于民间交流获得更多的智力支撑。

　　3月22日，当时还没有开学的香港中文大学（深圳）邀请了30多位来自中国工程院、中国科学院的院士及国内外知名专家济济一堂，围绕着“城市与生活的智能化”主题，共同研讨智慧城市建设中的智能化技术与人们生活密切相关的问题。这是香港中文大学（深圳）建校以来的首次重大学术活动，也是深圳迄今为止参会两院院士最多的一次学术盛会、在龙岗区首次举行的院士论坛。

　　“我们迫切地希望得到高手的指点。”在论坛开幕式上，龙岗区区长冯现学在发言时表示。而与会专家为城市智能化建设提出的“锦囊妙计”也让与会的龙岗区相关人士获益匪浅。

　　11月5日下午，国际生命科学专家产业高峰会在香港中文大学（深圳）董事会议室举行。2006年诺贝尔生理及医学奖得主、美国麻省大学医学医院Craig Mello（克雷格·梅洛）教授发表了演讲。现场一位人士表示。如果没有港中大（深圳）这个平台，很难想象能有这么多院士汇聚龙岗，也很难想象能够听到如此多的真知灼见。此外12月11日马洪基金会在龙岗举办了2014年度深圳改革系列沙龙第四期活动，活动期间与会人士的真知灼见赢得了高度评价。

　　南方日报记者 张东方 凤飞伟

　　本版统筹：凤飞伟

(来源:南方日报)