国际视野：存保制度，护航金融安全

存款保险制度、金融监管部门的审慎监管职能和中央银行的最后贷款人安排一道，被世界公认为金融安全的三道重要防线。多国实践表明，该制度自创立以来，在维护金融安全与稳定方面发挥了重要作用

创立与发展

20世纪30年代大萧条时期，美国银行业的倒闭风潮催生了该制度的建立，80年代以来已扩张至全球100多个国家

存款保险制度最早建立于20世纪30年代的美国。当时正值大萧条时期，银行业恐慌蔓延。1930年11月，密苏里州、印第安纳州、伊利诺伊州和北卡罗来纳州等地区拥有1.8亿美元存款的256家银行倒闭，引发了银行业危机。一个月后，共有532家商业银行倒闭，涉及的总存款额达3.7亿美元。1930—1933年期间，美国银行数量由危机前的超过2.5万家骤减到不足1.5万家。1933年3月6日，美国总统罗斯福宣布全国所有银行暂停营业。大量银行倒闭、停业，恐慌情绪在储户之间迅速蔓延，造成严重的挤兑现象。失控的储户聚集在银行外，要求将其支票、定期存款转换为现金；疲惫的银行家竭力说服储户，让后者相信银行是安全的。但实际情况是，由于没有存款保险制度，广大储户储蓄资金荡然无存。1930—1933年间，银行倒闭造成储户损失的存款总额达到13亿美元。

为挽救在经济危机的冲击下濒临崩溃的银行体系，1933年6月，美国国会通过《银行法》，成立临时联邦存款保险公司（FDIC）。随后3个月内，7785家州立银行得到保护，FDIC允许其申请存款保险。1934年1月1日，FDIC开始为银行提供联邦保险。1935年，《银行法》将FDIC变为永久机构。此后半个世纪的时间里，美国存款保险制度发挥了显著作用，成为美国金融监管的重要组成部分。1934—1980年间，平均每年破产的商业银行为15家，远远低于上世纪20年代每年600家以上的水平。其间，美国国会先后6次提高存款保险的保障额度，由1993年的2500美元提高至1980年的10万美元。

20世纪80年代以来，金融创新浪潮降低了商业银行传统业务的盈利，世界上相继发生了一系列银行危机与货币危机，促使越来越多的国家在借鉴他国存款保险制度的基础上，结合本国实际，着手建立或改善已有的存款保险制度，存款保险制度在全球迅速扩张。国际存款保险协会统计数据显示，截至2014年1月，全球已有113个经济体建立了显性存款保险制度，有40个经济体正在考虑筹建。

作用与风险

建立多层次金融安全网，但国际金融危机特别是欧债危机的教训显示，制度本身也存在道德风险

建立和完善存款保险制度，一是有利于保护存款人特别是中低收入存款人的利益，增强其对银行业的信心。二是完善退出机制，促进商业银行经营市场化，倒逼银行业改革，营造公平竞争环境。三是完善多层次的金融安全网，提高监管水平。四是有效防范金融风险，应对金融危机，保障金融体系和宏观经济的稳定运行。在2008年国际金融危机中，作为危机策源地的美国虽然有数十家银行倒闭，但并没有发生大的挤兑现象。可以说，如果没有联邦存款保险制度，美国金融危机的影响会更加严重。

虽然存款保险制度意义重大，但在建立过程中也存在成本及风险问题。其中，有可能助长道德风险是存款保险制度的主要缺陷，体现在储户、银行业和监管者的多重道德风险。建立存款保险制度后，储户放松对其存款机构资金使用的监管；存款机构在宽松的市场约束环境下，风险约束机制弱化，加大风险与收益不对称的运作；监管者往往在存款保险制度下变得宽容，掩盖虚假数据、放松保险资本金要求及对国际资本流动的监管等，助长了银行的道德风险。

案例一

欧洲小国塞浦路斯是世界商务中心之一，金融业规模十分庞大。其中国外储户为避税方便，同时获得高收益目的，将大量资金

存放在塞浦路斯银行，为其疯狂的扩张提供了源源不断的资金支持。国际金融危机爆发，塞浦路斯银行业利用其庞大的金融资产，在许多银行纷纷卖掉持有的希腊国债时，投入数十亿欧元的资金购买了高风险的希腊国债，过度自信的投资行为最终导致其遭受巨大损失。塞浦路斯早在2000年就建立了存款保险制度，但由于银行业规模太大，以至于本国自有的存款保险机制不足以保护有担保的储户。而银行将大量资产信息掌握在自己手中，储户和监管者没法得到足够的信息进行监督。于是，在存款保险制度这一金融安全网的庇护下，储户、银行业、监管者的多重道德风险逐渐发酵，最终导致在欧债危机期间，塞国银行控制风险失当，蒙受巨额亏损，走上资不抵债、濒临破产的境地。

案例二

冰岛银行业在国际金融危机中同样受到巨大冲击，其境外分行还牵扯到外国存款人的利益，受到国际社会的广泛关注。作为欧洲经济区的一员，冰岛银行业境外分行的数量和规模发展迅速。由于长期依赖批发市场进行融资，考普兴银行、冰岛国民银行和格里特里尔银行三家冰岛最大的银行不可避免地陷入经营困难，2008年9月底至10月初，冰岛金融服务监管局陆续接管了这三家银行。

2008年10月6日，冰岛通过政治承诺的形式，将原来20887欧元的限额赔偿变为全额保障。但冰岛金融服务监管局管理之下的储户和投资者保障基金严重不足，连每个账户20887欧元的偿付都无法保证。

英国、北欧五国、卢森堡、荷兰以及德国是上述三家银行开展国际业务的主要地区。鉴于冰岛偿付能力有限，各国纷纷采取行动，将冰岛在本国的分行纳入监管并冻结资产及支付账户，以保护本国储户利益。英国金融服务赔偿计划在冰岛投资者保障基金没有足够清偿能力的情况下，与英国政府共同承担了最初的赔偿支出，还承担了20887欧元与5万英镑（英国当时的保障额度）之间的赔偿责任。为了维护金融稳定，英国政府还宣布对超过5万英镑的存款进行全额保障。之后，英国与冰岛就赔偿事宜进行数次协商，2011年12月，英国将关于冰岛网络储蓄银行（冰岛国民银行在英分行）的赔偿案提交欧洲自由贸易联盟法庭仲裁，结果以失败告终。

存款保险制度下的道德风险是导致冰岛银行业，尤其是其海外业务快速扩张进而酿成最终危机的原因之一。此外，冰岛银行业破产事件还揭示了存款保险制度可能出现的诸多问题，例如基金规模不足、跨境协调机制不完善等，这些因素都会阻碍存款保险制度保护存款人作用的发挥。

改革与趋势

保障额度和范围不断加大，“风险最小化”是总目标，各国存款保险制度因地制宜各具特色

存款保险制度建立以来，历经危机的考验，本身也在不断完善和巩固中。以美国为例，20世纪80年代以来，由于金融创新活跃等因素，每年破产的商业银行、储蓄和贷款机构数目激增，为过去年份的10倍以上。这对美国的存款保险制度提出了新的挑战，一系列改革应运而生。

1982年，《存款机构法》赋予FDIC和联邦储蓄贷款保险公司在紧急情况下跨州兼并银行和储蓄机构的权力；1989年，《金融机构改革、复兴和加强法案》取 消联邦储蓄贷款保险公司，成立储蓄监管局来监管储蓄机构；1991年，《联邦存款保险公司改善法》对FDIC补充保险金，指示其建立基于风险的保险费率制度，限制“太大而不能倒”政策的实施；1999年，《格兰姆—里奇—布利雷金融服务现代化法案》要求包括FDIC在内的监管部门加强对金融机构资本、内部交易以及其他关系的管理；2005年，《联邦存款保险改革法》将个人退休账户保险额度提高至25万美元；授权FDIC调整基于风险的保险费率制度；2010年，《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》（简称《多德—弗兰克法案》）明确了问题银行救助模式。

如今，在自愿与强制相结合的投保方式下，FDIC为受保银行所有存款账户提供保险，包括支票账户、可转让支付命令、储蓄账户、货币市场存款账户中的存款或定期存款等。包括非美国公民在内的任何个人或实体均可在任一受保银行获得存款保险。

2008年国际金融危机的爆发严重削弱了欧洲银行体系的稳定性，许多国家都采取了行动。爱尔兰是欧洲最早行动的国家。2008年9月20日，爱尔兰将其存款保障额度提高至10万欧元，10天后又宣布对7家银行进行全额保障。希腊和英国紧随其后，分别于当年10月2日和3日提高保障额度。随后的14天中，欧洲共有19个国家提高或者宣布提高保障额度，7个国家实施全额保障。国际金融危机给一些亚太地区经济体的金融市场带来了巨大冲击。除日本、印度等一些主要经济体没有提高保障额度外，其余经济体均上调了保障额度，或采取了临时或永久的全额保障。

各个国家或地区因地制宜，存款保险制度各有特色。按照职能，存款保险制度大体可以分为四类：第一类是“付款箱”型，存款保险机构仅负责在投保机构倒闭后，向其存款人进行补偿支付。第二类是“强付款箱”型，在履行“付款箱”职能的基础上，存款保险机构还会适度地参与风险处置。第三类是“损失最小化”型，存款保险机构的目标是运用多种风险处置工具和机制，将倒闭投保机构的成本和损失最小化。第四类是“风险最小化”型，存款保险机构全面参与投保机构的风险控制，既有风险处置职能，也有监督管理职能。

英国（金融危机前）、荷兰、新加坡、澳大利亚等国家主要采取第一类和第二类型的存款保险制度；美国、加拿大、日本、韩国、俄罗斯和法国等国家主要采取后两种类型的存款保险制度。

其他层面上，机构参与存款保险模式有自愿加入、强制加入、自愿与强制相结合三种；存款保险制度的保障范围可以从地理归属、机构类别、账户类型三个层次进行选择；存款保险额度分为限额赔偿和全额保障两种；保险费率主要有单一固定费率和基于风险调整的差别费率两种模式；存款保险基金的运作还涉及基金来源、基金规模与存款保险准备金率的调整等问题。

目前存款保险制度的发展趋势是在“风险最小化”的总目标下，强制参保机构加入、有限赔偿（危机中通常提高赔偿额度或者改为全额保障），并采用基于风险调整的差别费率。 

（本版文章作者为中国银行国际金融研究所研究员）

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《 人民日报 》（ 2014年10月30日 23 版）