重点关注：“难得的机会　难忘的考察”

按照中央关于统战部门在无党派人士工作中要发挥牵头协调作用的要求，自2003年起，中央统战部连续12年组织无党派人士开展考察调研，成为无党派人士参政议政、建言献策的重要形式。

深化司法体制改革是全面深化改革的重点之一。党的十八届三中全会《决定》指出，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，建立符合职业特点的司法人员管理制度。“省级统管”究竟如何管？法官检察官能作为不同于一般公务员的公职人员管理吗？司法机关依法独立公正行使司法权能在多大程度上得到保障？经中共中央批准，全国无党派人士考察团日前前往山东，围绕“如何确保依法独立公正行使审判权检察权”开展调研。

防止“顾此失彼”，去地方化与去行政化须并举

我国是单一制国家，司法权是中央事权。然而，长期以来，受地方保护主义干扰，“司法地方化”的情况屡见不鲜。

在调研中，部分法官检察官讲述了他们了解的“司法地方化”现象：一些政府部门做被告的行政诉讼案件“立案难”“胜诉难”“执行难”；一些当事人千方百计在管辖问题上做文章，让案件终审不出省，甚至不出市；一些法院、检察院除了完成审判、检察任务，还不得不承担当地的招商引资、驻村扶贫等与司法职能无关的工作，叫苦不迭。

“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”是三中全会提出的改革举措，意在破解“司法地方化”。“省级统管”究竟应该怎么管？

在调研中，有的建议，法官检察官由省级党委、人大、政府和司法机关相关人员共同组成的司法委员会来选任、管理和惩戒，这就需要对人民法院组织法、人民检察院组织法、法官法、检察官法甚至宪法的相关条款进行修改。有的建议，采取变通的办法，法官检察官由省级法院检察院协助省级组织人事部门提名，按现行法律规定程序、由当地人大任免，这样做可以避免与现行法律相冲突。

考察团提出，“省级统管”后，省级法院检察院的职权增加了，如何防止因权力集中带来的负面影响，应该成为改革的重点之一。

“地方的干预是干扰，上级的不当干预也是一种干扰。” 考察团成员、清华大学教授周光权在调研中说，“省级统管”后，如果省级法院没有严格区分人财物管理与审级监督，庞大的行政权力势必影响下级法院依法独立行使审判权，加剧本已严重的行政化管理。

“省级统管”后，法院检察院经费如何保障，不同经济发展水平的地区之间有无差距，发达地区现有的收入水平能否保住？在调研中，司法系统许多干部职工表达了他们的关切。

坚持“权责利”统一，司法人员分类管理与健全职业保障应并行

司法人员是行使司法职权的主体。当前，司法人员队伍建设存在什么问题和困难？在“省级统管”的构想下，如何建立符合职业特点的司法人员管理制度？考察团每到一地，都列出提纲，与当地司法系统干部职工交流座谈。

“目前，检察机关整体职级架构不合理，比如，基层检察院检察长虽然按副处级高配，但机关整体是科级架构，科级干部配置比例很低。以山东为例，基层检察院41.9%的检察官行政职级为科员，很多基层检察人员工作一辈子都难以达到副科级别，发展空间有限。”山东省人民检察院副检察长王成波说。

“我们建议，建立法官员额制度。根据辖区人口、案件数量及不同层级法院的工作实际，确定法官员额，配备必要的司法辅助人员。”山东省高级人民法院副院长侯建军认为，这样做有利于缓解当前部分法院“案多人少”，而部分法院“案少人多”的不平衡局面。

考察团认为，对法官检察官的选任和管理，应当协调处理好落实党管干部原则、尊重司法规律、符合法定原则三方面的关系。

针对一些地方反映的法官流失情况严重，法官行政化管理情况突出等问题，考察团成员、广东省高级人民法院副院长谭玲认为，应该实行司法人员分类管理。在坚持党管干部原则的前提下，建立专门的法官职级体系与工资津贴制度，依法官等级确定工资待遇，完善职级正常晋升与工资正常增长机制，提升法官特别是基层法官的职级待遇和晋升空间。

法官职业不仅专业性强，其对工作经验、社会经验的要求也很高。“让刚从大学毕业，还没有结婚的小姑娘去审理离婚案件，怎么能审得好呢？”在调研中，许多专家学者建议提高法官任职的工作经验条件，根据不同层级法院的工作需要，逐级提高任命初任法官的工作年限；建立法官逐级遴选与社会公开选拔制度，上级法院法官主要从下级法院法官中遴选，必要时从律师、专家学者中选拔，以确保上级法院法官具有较强的纠纷解决和法律适用能力。

“这一轮司法体制改革，应该更加注重发挥律师在促进法治中国建设中的作用。”考察团成员、金诚同达律师事务所高级合伙人刘红宇说。

除了自下而上遴选，专家学者还建议自上而下选派法官检察官，进一步充实下级特别是基层司法机关的办案力量。

避免“单兵突进”，各项改革举措要配套

“司法体制改革已经进行了两轮，改革进入深水区，面临错综复杂的矛盾和利益，牵一发而动全身，必须通盘考虑、配套而行。”这是考察团成员的共同感受。

在前往山东调研前，中央统战部委托上海、江西两地的统战部，组织无党派人士开展子课题调研，并将调研成果带到团里，提供参考。

“在调研中发现，司法机关业务管理与行政管理交叉，许多优秀业务人员不在办案一线而从事行政管理工作。以行政化管理模式运行审判权，法院庭长、分管院长没有亲历庭审而审批决定案件，导致审判者不裁判，裁判者不审案，责任制空转。”考察团成员、上海市人大常委会副秘书长林荫茂介绍说。

由于长期的行政化管理和历史遗留问题，目前，司法机关队伍结构复杂，以法院为例，法官本应通过公务员考试和司法考试，俗称具有“两证”，但实际上，持有两证、一证的情况均存在。具有法官身份的人中，有从来没有出庭或不会出庭办案的，而新招录的年轻人中，许多持有两证，却连续多年干着书记员、打字员等工作。这不仅影响了年轻人对法律职业的热情，而且对下一步分类管理改革带来困难。

“省级统管”后，法院检察院的基础建设债务问题如何解决？考察团成员、南昌大学法学院副院长邓建中说，在调研中，地方财政部门提出，根据财随事转的原则，对于市县法院检察院的债务应当由省级财政解决。“以南昌为例，2012年清理出的基础建设债务中，法院检察院系统共计1.3亿余元。这笔债务由谁偿还？需要通盘考虑。”

“‘省级统管’后，原来需要地方党委政府协调配合的信访化解、执行联动等，仍需要地方予以支持。”考察团团长、全国人大常委会副秘书长郭雷认为，司法机关建在地方，司法人员生活在地方，需要当地党委政府为司法机关工作提供更多支持和保障。

7天的调研，考察团在山东济南、潍坊、青岛召开了18场座谈会，他们深入基层、贴近群众、了解国情、深化认识。考察团每晚召开碰头会，热烈讨论到深夜。考察团领队、中央统战部副部长陈喜庆介绍，按照中央关于统战部门在无党派人士工作中要发挥牵头协调作用的要求，自2003年起，中央统战部连续12年组织无党派人士开展考察调研，成为无党派人士参政议政、建言献策的重要形式。

“难得的机会、难忘的考察。”考察团成员、兰州市副市长陈远飞这样形容此次调研。

“由于无党派人士‘无组织’，以往是参政议政的‘个体户’，在一定程度上制约了作用的发挥。组织全国无党派人士考察团，为有效凝聚无党派人士的集体智慧，创造了新的形式和载体。”考察团副团长、中国科协副主席陈章良说。

考察团副团长、河南省副省长徐济超表示，无党派人士围绕国家经济社会发展中的重大问题进行调研，并向中央提出政策建议，寄托着无党派人士对全面深化改革的热切关注，体现了议政建言助力发展的责任担当。

《 人民日报 》（ 2014年06月25日 20 版）