样本·直击改革前沿：姚庄 小城市试点的浙北样本

编者按：城镇化是现代化的必由之路，也是保持经济持续健康发展的强大引擎。什么样的城镇化才是我们所追求与期待的？今年年初颁布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》给出了答案：城镇化水平和质量稳步提升，城镇化格局更加优化，城市发展模式科学合理，城市生活和谐宜人，城镇化体制机制不断完善。

当前，各地新型城镇化建设正如火如荼，浙江的做法因效果显著而颇受关注。因此，我们选取了浙北、浙南的两个试点，实地走访，一探究竟。今天刊发《姚庄 小城市试点的浙北样本》，以飨读者。

在水网密布的长三角腹地，江浙沪两省一市交界处，有个面积为75平方公里的小镇。2010年到2013年，这个小镇的生产总值从45.02亿元变成70.03亿元，财政总收入从3.6亿元变成7.36亿元。2013年，这里的城乡居民收入比为1.68∶1，而同期全国的城乡收入比为3.03∶1。这个小镇，就是位于浙江省嘉兴市嘉善县的姚庄镇。

作为浙江省首批27个小城市培育试点之一，姚庄总是不乏各路人马前来调研取经。究竟是什么造就了如今的姚庄？

合理规划与考核，产业升级带动就业

一走进姚庄镇小城市培育办公室主任周自强的办公室，就能看到右手边墙上贴着的姚庄镇规划图。“从初步规划到成为现实，我们试点建设的每一步都有科学的步骤和考量指标。”周自强说着，从柜子里拿出一本《嘉善县姚庄镇小城市试点（2011—2013年）三年行动计划》，直接翻到其中的附录页表格上。

在“三年行动计划主要指标及年度安排表”上，以2010年为基期年，以2011年—2013年分别考核，8大类、57小类指标在两页纸上排得密密麻麻。

8大类指标包括投资总量与建设用地、城市规模、经济实力、产业结构、市政设施、社会事业、生态环境、体制创新，大类下又细分为多个小类指标。许多数字指标旁边还打钩或用三角形做了细细密密的记号。周自强拿过手边的计算机，算账示意：“你看，2013年全镇的投资总额是49.55亿元，省里给的指标是37.34亿元，我们超了32.7%。”

这本被翻得页脚卷了边的行动计划，是2010年省政府主导，委托中国联合工程公司编写的。2010年12月，浙江省出台《关于开展小城市培育试点的通知》，并确立了首批27个中心镇为小城市培育试点镇，姚庄镇是其中一个。从确定为试点之初到如今，试点地区建设的每一步都有详细的指标来考量，省里每年根据指标的完成情况对各个试点进行测算考核。

“实在！”这是周自强对这份计划最大的感受。“省里为每个试点都编写了一份行动计划，其中的主要指标类别一致，每年度的具体数字目标则根据各地的发展水平分别制定。所以每项指标实实在在，个人工作推进得实实在在，工作取得的效果也是实实在在。3年下来，成效非常明显。”

“在经过上一轮的腾笼换鸟、产业优化升级后，姚庄的主导产业已经成为精密机械和光伏新能源产业，占地小，污染少，产出高，而且凭借距离上海近的区位优势，已经形成了较强的规模优势。”周自强说，“工业产业升级发展的同时，也为城镇化发展提供了就业支持，拉动了城市消费增加。”

产城融合发展的结果如何？姚庄镇副镇长陈礼吉给出一组数据：2013年，全镇完成规模以上企业产值168亿元，同比增长15.9%；实现一般财政预算收入5.1亿元，同比增长11.5%，地方财政收入2.1亿元，同比增长15.5%。另一方面，产业发展带动新增就业岗位625个，共计吸纳本地居民和新居民就业2.4万人。

财权、地权下放，自上而下制度创新

时间倒回到3年多前，浙江确定27个小城市培育试点前夕。“当时的选择标准包括离县城较远、经济总量大、辐射人口较广等，符合标准的地方不少，竞争非常激烈。那时我们地方政府做了积极的争取。”周自强回忆道。至于为什么竞争这么激烈，周自强说，主要还是看中了其中的政策支持和制度改革红利。

“就拿财政来说，3年来，省财政已经拨了1.295亿元。”周自强举例。对于姚庄这样的中等规模试点，从2011年开始，省财政每年拨出4000万元资金，至今已有1.2亿元。另外950万元则是奖励资金，按照每年的考核成绩拨出，前9名为优秀，奖励也会相应更多些。2011年底，姚庄的考核成绩排在第七位，得到了400万元奖励资金。第二年排在了12名，只拿到250万元。2013年考核排在第八位，拿到了300万元奖金。与此同时，县里也要以1∶3的比例进行配套资金支持，至今也已拨款3.82亿元。

财政的支持，财权的下放，为姚庄的投资建设活了血。3年来，姚庄共投资127.64亿元，其中政府投资29.66亿元，拉动社会投资97.98亿元。

资金的问题解决了，土地的难题又来了。人多地少一直是困扰不少地区发展的瓶颈。作为进入浙江小城市培育试点的地区，土地增量方面，省里下达给县里指标的20%要给镇里，镇里盘活的存量土地则可以自行使用。3年来，姚庄的土地保障数达到了2013.85亩。

在下放财权、地权的同时，一系列自上而下的扩权也在同时进行。用周自强的话来说，就是“享有了县级的管理权限”。

仅行政审批一方面，目前已有24个县级部门的129项审批服务事项，通过委托、代办、派人等途径实现全部下放。不直接下放的，也通过设立分局的形式，实现了管理的下移。“投融资体制改革、农村产权制度改革等综合配套改革都在进行中，未来三年还会有进一步的动作。”周自强说。

农房改造保留较大村庄原始风貌

作为姚庄建设的首个农房集聚新社区，桃源新邨的823户人中，除387人为全日制在校生外，其余就业率达到100%。社区一公里范围内的中小学校、医院、大型超市、银行、农贸市场等，也都配备齐全。

“基本公共服务水平提高了，集聚起来的转移人口才能留得住。”陈礼吉说。

不过，住惯了北鹤村北姚浜家中独门独院的两层小楼，村民陆勇荣还是觉得比集体住宅楼自在。村里人大多以种植黄桃为主业，农具一大堆，再养些家禽，还是有个院子方便。“所以，我们对于北姚浜的改造，正是在保留村庄原貌的基础上进行的。”陈礼吉说。

走在村子里，三米见宽的水泥路铺到家家户户门口，禽畜的圈棚也统一用铁丝网拦护，各家的农房经集体粉刷，生活污水也都在屋后进行了净化处理。“这些都是从去年下半年开始建设的，村里一共投入资金100多万元。”北鹤村支书金金弟说，“村里生态环境好，每年的黄桃节还能吸引不少游客过来。”

“我们的农房改造始终建立在尊重农民意愿的基础上，并不是对所有地区都进行集中搬迁，对于一些较大的村落，进行了原地修缮，保留了村庄的原始风貌。”陈礼吉说，“比如北姚浜就是在原有农舍的基础上改造而来，现在是我们镇上的AA级景区，基本上已经做到了城中有园，城边有田，农业功能保留，商业、公共服务配套交融。”

记者手记

初到浙江，一组数据耐人寻味——在全国600多个设市城市中，浙江所占不足1/20。在全国的千强镇中，浙江所占超过1/3。产业繁荣推动浙江的经济强镇如雨后春笋般涌现，但建制镇的管理体制与管理权限又成为其成长之忧。

何以解忧？答案在实地采访中步步明朗。

区域优势明显、经济实力雄厚、城镇规模较大，2010年底，符合这几条标准的中心镇被纳入浙江省首批小城市培育试点规划。从这几条标准来看，位于浙北嘉善的姚庄镇具有代表性。

首批规划的3年时间已过，制度的创新与权力的下放为当地发展带来了强劲的活力，但也凸显出一些问题的捉襟见肘。

一方面，要推进人的城镇化，基础公共设施水平需不断提高，地方政府要干的事越来越多，承担的社会成本越来越高，然而由省到县转移支付的财政资金毕竟有限。这几年，财权和事权的不匹配一直困扰着当地官员，如何化解这样的尴尬？

另一方面，人留住了，高端人才却不是那么好留的，人才的流失也成为制约当地发展的一大瓶颈。虽然当地已经制定了吸引人才的相关计划，但真正见效还需时日，眼下的人才缺口又该如何填平？

对于浙江一省来说，首批小城市培育试点的新三年规划正在继续，更多的细节有望在进一步的改革中磨合解决。对于全国来说，浙江的尝试虽然是建立在经济基础相对雄厚的基础上，但它至少为各地未来的发展划出了一道可供参考的轨迹。

《 人民日报 》（ 2014年06月05日 10 版）