访中国社会科学院农村发展研究所所长李周

随着城镇化的发展，城镇空间不断向郊区延伸，城郊土地逐渐被征用。在这个过程中出现了一个特殊群体：被征地农民。怎样看待被征地农民的出现？目前的征地理念存在什么误区？应该如何推进被征地农民市民化？近日，记者就这些问题采访了中国社会科学院农村发展研究所所长李周。

征用部分农民土地是城镇化发展的客观要求

记者：当前，一些农民的土地被征用。应该怎样看待这一现象？

李周：随着城镇化的推进，我国越来越多的地区进入土地利用快速转变时期。在这个时期，部分农村和农业用地转为城市和非农用地是必然的。与此相对应，必然出现被征地农民这样一个特殊群体。客观地说，这是经济社会发展的大趋势，不能说征地就是损害农民利益；农民自己也应该逐步认识到城镇化快速发展的客观情况，积极适应这种情况。只要处理得当，政府和农民都会在农业用地转为城市和非农用地中受益。

纠正征地问题上的片面观点

记者：有人认为，既然将农业用地转为非农用地具有增加投资、增加就业等诸多积极效应，那么就没有必要从政策上予以限制。您怎样评价这种观点？

李周：这种观点是片面的。一般来说，单位农业用地能够吸纳的投资量、就业量和能够创造的GDP大多低于单位非农用地，但我们绝不能无限制地将农业用地转为非农用地。为什么这样说呢？主要基于三点考虑。

一是城市用地决不会因为单位农业用地吸纳的投资量、就业量和创造的GDP低于单位非农用地而无限扩张。这个判断可以从已经完成城市化进程的发达国家的实际状况得到证实。否则，就无法解释美国等发达国家宁肯为休耕提供补贴也不将农业用地转为非农用地的做法。

二是城镇化水平的高低主要取决于非农用地的经济密度（单位面积上的投资量、就业量和创造的GDP），而不是其占国土面积的比例。从这个角度看，我国既存在非农用地不足的问题，又存在非农用地利用效率低下的问题。有研究表明，我国城市建成区平均每平方公里土地创造的GDP仅为日本的1/10。所以，只关注非农用地占国土面积的比例而不关注非农用地上的经济密度，显然是不合适的。

三是同提高农业用地利用效率相比，提高非农用地利用效率的措施更多、潜力更大。在农业用地和非农用地的利用效率都有提升空间的情况下，只提升农业用地利用效率而不提升非农用地利用效率，一味扩大非农用地面积，肯定是不适宜的，至少是不全面的。

由此可见，不能仅凭非农用地利用效率高于农业用地利用效率这个依据，就推导出应该把越来越多的农业用地转为非农用地的判断，也不能用城市面积占国土面积的比例来评价城镇化的发展水平。

进一步改革创新征地方式

记者：目前，所有非农用地都要先集中到政府手中后，再由政府通过招拍挂等方式卖给土地的需求者。您如何看待这种制度安排？您认为是否需要进一步改革？

李周：由政府负责所有征地事宜，使所有征地活动都成为政府与被征地农民之间的事，不一定是最佳的制度安排，可以进一步改革创新。具体地说，就是政府由征地的具体执行者变成土地利用规划的制定者和管理者、土地征用申请的审批者以及土地征用者与被征用者之间利益关系的协调者。

对公益用地和非公益用地，应做严格区分。公益用地的征用需要政府出面，而非公益用地的征用不需要政府出面。关于公益用地，倘若绝大多数被征地农户赞同征用和安置方案，个别户也应该接受。国内有些学者喜欢用日本成田机场留下一个住户房屋的事例，来诠释私有产权神圣不可侵犯的原则。这种忽略绝大多数国民愿意履行支持公益事业发展义务的说法，显然具有片面性。我认为用它来诠释政府对极端者的包容心，可能更为贴切。其实我国也有这种情形。20世纪70年代初，修建好的上海陆家嘴菜市场，就留有一个住户的平房。对于非公益用地，应该严格按照市场规则征用。政府的主要责任是按照相关的法律法规和用地规划进行管理，而不是把所有土地征用事务都揽在自己手里。

确保被征地农民生活水平持续提高

记者：在城镇化推进阶段，过度限制农地征用可能会贻误发展时机，过度征用农地而引发各种冲突同样会妨碍发展。所以，推进城镇化并不能成为随意征用农地的理由，更不能成为官员为民做主、替民选择的理由。

李周：是的。一般来说，征用农地造成的冲击是立即就能感受到的“快变量”，而征用农地带来的获益是具有滞后性的“慢变量”。更为棘手的是，冲击的承受者和利益的获得者并不是完全一致的。所以，推进城镇化的关键并不在于征地的胆量，而在于处理失地者与获益者之间关系的智慧。具体来说，就是设计出具有统筹兼顾、损益均衡、选择多样三个特征的制度安排，确保被征地农民有稳定的生计或替代生计，生活水平能够持续提高。在这方面，政府既有很大的责任，也可以有很大的作为。

记者：推进被征地农民市民化，促进城镇化健康发展，您认为应采取哪些对策？

李周：第一，严格执行相关法律法规、政策规定以及有关程序，做到先安置后拆迁，制止和纠正违法违规强行征地、强制拆迁行为，并做好征地涉及的各项工作。具体包括：在条件许可的情形下，采取有效措施使被征地农民拥有一定面积的耕地；向被征地农民提供免费的非农就业技能培训，使其具有选择替代生计的能力；与用地企业协调，使其优先考虑被征地农民就业；等等。住房拆迁既要考虑被拆迁的房屋，还要考虑被征收的宅基地。被拆迁农户所得的拆迁补偿总和，应能保障其购置合理居住水平的房屋。征地补偿水平应基本保持一致，做到征地补偿同地同价。

第二，完善征地补偿款预存制度。根据征地规模与补偿标准测算征地补偿费用，由申请用地单位提前缴纳预存征地补偿款；城市建设用地，由当地政府预存征地补偿款。

第三，将被征地农民纳入社会保障体系。鉴于政府、用地者和被征地农民都是城镇化的受益者，应该按照大家都出一点的原则，落实被征地农民的社会保障资金，并且不得以新农保代替被征地农民的社会保障。

第四，安置房建设应合乎城市发展规划，防止“重复拆迁”。迁建安置应向规划的居民点集中。有条件的地方应结合新农村或中心村建设，统筹安排被拆迁农户的安置住房。 

记者：您刚才说到的征地补偿款问题，确实非常重要，这关系到每一个被征地农民的切身利益。有的农民希望被征土地的补偿越多越好，甚至希望能解决其一生乃至子孙后代的生计问题。您怎么看待这种现象？

李周：这种想法可以理解。但是，以补偿款利息或补偿房租金为生，就会失去劳动的激励，就难以适应劳动是谋生手段的经济社会环境。所以，还是应教育引导被征地农民多从长远来看，不能只看到补偿越多生活会越好的一面，而忽略了这种生活有可能导致自己和子孙后代的潜能发挥不出来的负面影响。

专家名片

李周，中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员，农村改革发展协同创新中心副理事长。1994年被评为中国社会科学院有突出贡献的中青年专家，并获得国务院特殊津贴。主要从事农业经济、生态经济研究。

《 人民日报 》（ 2013年08月25日 05 版）