蹲点·沉下去，观察中国：海域确权会不会赢者通吃

有了合法的海域使用权，养殖户大胆投入兴建“海上牧场”。 　　谢汉杰摄

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　　近10年，尤其是近几年，沿海地区都开始规划海洋经济区发展战略，各地对海域资源的刚性需求急剧上升，利用方式也从以往的农业、养殖等单一类型，过渡到港口、旅游、城镇建设等日趋多元化的用海类型。

　　而海域空间资源粗放利用和不合理利用与新的需求产生了矛盾，以往“无序、无度、无偿”的海域使用方式急需调整，逐步走向有功能区划、有权属管理和有偿使用。这其中非常重要的一环，是对海域使用权进行确权。

　　渔业产值占农业总产值90％的福建省东山县，海域开发随着福建“海洋强省”战略提出而升温，但矛盾也随之激化。为此，当地围绕海域确权进行了一场深层次变革，所有已用海域都回收变成“净海”，重新做功能区规划，最终通过拍卖的方式确定使用权归属。

　　拍卖收益县、乡、村分别占60％、15％、25％，村集体还可以在乡镇监督下再进行二级以上统一招拍。为了防止市场垄断，当地明确规定了单一竞标者能获得的最大面积、最高使用年限，并对经济实力不足的渔民提供贷款帮助。

　　近日，本报记者前往东山，调查这次利益格局调整在多大程度上影响了当地居民的生活和发展。

　　以前用海谁做主?

　　外乡别想进来；村干部说了算

　　1月20日，从福建省东山县陈城镇岐下村的渔港码头出发，坐在无舱的平底木船上、穿行过有如迷宫般的海上养殖作业区，海水的颜色也渐渐由绿变蓝，一群群的海鸥从我们头顶飞过。

　　“这边是深海区了，那些就是我的深海养殖网。”林拱辉指着不远处海面上一个个硕大圆网。“直径60米、网深17米，一期24个。光这样一个深海网就20多万，连上鱼苗，一次投入就达1000多万。”做了20多年养殖的老林，原本是想把这个项目放到外省去做，而他最终改变主意是因为东山用海有“凭证”。　　

　　东山是全国第六、福建第二大海岛县，陆域面积约250平方公里，海域面积却高达1800多平方公里。全县的渔业产值占到农业总产值的90％以上，其中捕捞量、水产品出口总量和总值、创汇均居福建各县第一位。

　　随着近年福建“海洋强省”战略的提出，海域开发使用也日渐火热，却有一道绕不开的难题：用海越热、矛盾也越激化，海域归谁用，又由谁做主呢？

　　“要么是‘祖宗海’——祖祖辈辈都在这里用海，当然是我们的了；要么是‘拳头海’——谁家势力大，谁就抢先占海。再往后，前者演化成‘本地海’，外乡的别想进来；后者变成了‘权力海’，要想包海，村干部们说了算。”岐下村村主任陈志君告诉记者。

　　岐下村海域2.4万余亩，其中可用于养殖的达到1.8万亩，是东山拥有海域面积最大的村。全村3700多人，真正占有者只有103人，几乎平均一人就占着近2000亩海域。而实际经营养殖的470多户基本都是租海的，“光靠租海一年最少都能挣个五六十万”。

　　抢海、霸海的结果，除了贫富急剧分化，还不断加剧村与村、县与县间争海矛盾。2008年时仅岐下村就发生了11起涉海的治安纠纷。更为要命的是，为了获取更多利益，养殖区渔排、网箱数量急剧增加，海面上几乎没有一条顺畅的航道水路。“一是最怕台风季节，根本来不及疏散转移。二是减缓了水体流动，饵料拼命投、鱼药使劲用，结果要么海水富营养化、要么一闹鱼病几乎渔区全部都要遭殃。”陈城镇党委书记许春燕说。

　　由此，2009年由县纪委牵头主抓的一场福建省海域资源市场化配置的改革，率先在东山县拉开。

　　拍卖收益怎么分？

　　按60∶15∶25分配给县、乡、村

　　显然，这是一场非常棘手的改革。

　　经过多方设计，东山选择了“海域资源市场化配置”方式——先将已用的海域不断回收变成“净海”，再将经过县海洋渔业部门根据功能重新规划好的海域，进行公开招拍，但卖的不是产权，而是不同年限的使用权。

　　2010年10月13日，福建省首例海域使用权拍卖，在东山县公共资源交易中心正式开锣。总共3000亩的养殖海域被分为6宗地块，以每宗3.75万元底价起拍。经过18轮竞标，最终6宗地块以总价33.05万元中标，其中最高一宗中标价为8.4万元。总中标价高出起标价47%。在此前的一个月，东山还以34万元中标价格，向当地一家房地产公司出让了25年的303亩旅游用海使用权，而这也是福建省的首例。

　　“我们对全县的海域重新进行了功能规划编制。”县委常委、纪委书记阮授智说，“全县可用于市场化配置的11.6万亩海域，划定为各种类型的海洋功能区56个，其中渔业资源利用和养护区23个、港口航运区11个、旅游区2个、盐田3个、海洋保护区3个，渔业养殖占了80％以上。”

　　为了确保海域配置实现利益最大化，东山县委、县政府还成立了海域收储、价值评估、公开交易等三个中心，还规定中标价将按60∶15∶25分配至县、乡、村三级使用。允许村集体在乡镇监督下，再进行二级以上统一招拍。

　　截至2012年初，整个东山县共重新配置海域使用权46宗，面积4.16万余亩，总成交价1400多万元。据测算，总成交价比国家规定的海域有偿使用标准至少高出10倍以上，比起拍价高出4倍以上。

　　林拱辉是在2012年2月以7万元价格拍下眼前这109亩海域的一年养殖权。“一是看中了这使用证。要不然我不是他们村的，根本拿不到。二是他们现在对这片海域清理后，水体流速超过了1.5米/秒，水质不错，可以根本不用药就能确保鱼类健康。”而陈志君则受全村委托分别以83万元和60万元的竞标价，分别于去年3月和5月拍下了两块总共4630亩的养殖海域，眼下全部分包给村民进行水产养殖。

　　从原来103人占有变成全村经营，岐下村去年一年只发生了一起纠纷。在当地纪委的强力监督下，陈城镇湖塘、美山等村一批涉足“权力海”的村干部也被查处。

　　竞标会否成垄断？

　　限定最大面积、使用年限，有贷款扶持

　　显而易见，市场化配置让国家的海域价值增值了。可是会不会又引发另一种问题——竞标会令有能力的人“赢者通吃”、令失海的人失去生存依靠？不断增加的标底，又会不会增加养殖者负担，最终推高水产品价格呢？

　　“的确，这也是我们此次制度设计中格外考虑的问题。”东山县委书记张翼腾、漳州市纪委秘书长陈志斌告诉记者。

　　为了防止垄断，东山成立“三个中心”的同时，2012年9月17日专门又颁发《关于养殖用海市场化配置中防止垄断的办法》。《办法》中明确规定，投标单宗养殖用海面积限制在10—50公顷内、年限在3—15年间、且单一竞标者（企业法人或联合户）最高不得中标超过3或2宗。不仅如此，在推行海域市场化配置期间，东山县还加快金融扶持改革，允许养殖者凭使用证申请银行贷款。据统计，目前东山县的养殖户凭借已成功配置的46宗用海，申请当地银行抵押贷款近8000万元，而这也大大促进了东山渔业从单一养殖、捕捞向精深加工方向的转变。

　　随着海域确权的推进，东山沿海各村集体收入也有普遍增加，像岐下村去年为此净增了70多万元。“用这钱我们重修了小学、村路、安装了路灯，还为全村群众代交了养老金、新农合，这些款项加起来超过100万元。”

　　对于后者，林拱辉则给我们算了这样一笔账：“其实群众以前负担更重！”比如岐下村，没有搞使用证前，包括他在内的470多户群众只能向那103人租海，租金则随行就市。比如搞鲍鱼网箱吊养，这几年基本是按每箱80—100元收取租金。现在村里收回后重新发包，经过村民代表大会确定后，按每箱30元收取。所以实际上负担是降而不是升。

　　“而且在过渡期（其中60%的群众还和过去的海域所有者有一年多合同期），我们还减收一半。这也是为什么是以村里名义统一竞标的原因。”陈志君说。

　　据悉，去年10月，福建省专门在东山县召开了海域资源市场化配置的现场会。目前海域确权工作已在全省普遍推广。截至去年，全省通过市场化形式出让海域使用权超过500宗，面积超过2万公顷，海域出让金超过3亿元，而海域使用权抵押贷款更是超过100亿元。