新中國成立初期對制度治黨的探索

1949年3月，黨的七屆二中全會在西柏坡召開。面對即將到來的全國勝利，毛澤東鄭重提醒全黨：“務必使同志們繼續地保持謙虛、謹慎、不驕、不躁的作風，務必使同志們繼續地保持艱苦奮斗的作風。”“兩個務必”講的是作風，提出的卻是制度問題：一個即將執掌全國政權的黨，靠什麼約束自己，以免重蹈覆轍。

黨的領導走向制度化

1949年至1956年間，我們黨進行了一場以制度和規矩管黨治黨的持續探索，勾勒出以制度求長治、以規矩成方圓的最初輪廓。共產黨在根據地時期已經形成一套組織制度，如黨委制、支部制、民主集中制、紀律檢查等。1948年9月，毛澤東還為中共中央起草《關於健全黨委制》，針對個人包辦和個人解決重要問題的習氣，規定一切重要問題均須交委員會討論，由到會委員充分發表意見，做出明確決定，然后分別執行。把民主集中制從原則落實為可操作的決策程序，正是制度治黨最可靠的一環。

新中國成立后，各級政府系統內普遍設立黨委會和黨組，保障黨的意志和各項政策在國家機構中貫徹執行，這是黨的領導在全國范圍內走向制度化的重要一步。黨如何“進”到國家機關裡去，又不“包”辦其事務？毛澤東把其中的分寸說得極為形象：“大權獨攬，小權分散。黨委決定，各方去辦。辦也有決，不離原則。工作檢查，黨委有責。”這就把“領導”與“包辦”在制度上分開了：黨決定大政方針，但不替代行政機關的具體職能﹔黨的領導通過組織、通過程序、通過監督來實現。

與此同時，黨自身的組織建設也轉入制度化的軌道。1951年2月，中央政治局擴大會議決定以三年時間對黨的基層組織進行一次普遍整頓。第一次全國組織工作會議通過《關於整頓黨的基層組織的決議》和《關於發展新黨員的決議》。劉少奇在會上作《為更高的共產黨員的條件而斗爭》的總結，提出共產黨員標准的八項條件，為“怎樣做一個共產黨員”劃出了規范：黨員必須是成分好、歷史清楚、對黨忠誠、有實際的階級覺悟並表現積極，又願意遵守黨綱黨章的人。這正是依規治黨的又一層要義：標准即規矩。“工人階級先鋒隊”若是抽象口號，便無從檢驗﹔化為可以對照、可以審查的條件，抽象的稱號才成為剛性的門檻。執政黨的門檻只能比革命年代更高，這正點出了執政條件下的總方向。這次整黨經過學習、登記、審查、處理諸環節，又與“三反”運動相結合，至1954年春基本結束，黨的組織成分和黨員素質明顯改善。1953年11月，中共中央又作出《關於加強干部管理工作的決定》，確定在中央及各級黨委統一領導下，由各級黨委組織部統一管理的分部分級管理干部的制度，“黨管干部”的原則自此有了層級分明、職責清楚的制度形態。如果說黨委制、黨組解決的是黨如何領導，整黨和組織建設解決的則是黨如何管好自己，制度治黨由此有了組織載體。

紀律檢查與監察制度的確立

新中國成立剛剛一個多月，1949年11月9日，《中共中央關於成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》指出“我們的黨已成為全國范圍內執政的黨”，決定成立黨的中央和各級紀律檢查委員會，以執行黨的政治路線和各項具體政策，密切聯系群眾，克服官僚主義。這表明黨已經充分認識到，執政黨的第一重風險不在外部，而在內部。

1950年5月6日，中央直屬系統各級黨的紀律檢查委員聯席會議召開，朱德在會上作《加強黨的紀律檢查工作》的講話，指出：黨執政之后威望日隆，少數黨員的不良言行即足以破壞黨的戰斗力，“堅持鐵的紀律，加強黨的紀律性，在今天就更有特殊重大的意義”。講話直陳當時黨內違紀的突出表現：強迫命令、脫離群眾，官僚主義滋長，擺老資格、恃功挾賞的落后思想特別突出，貪污腐化比過去增多。究其根源，既有革命勝利帶來的麻痺與驕傲，更有舊社會惡劣思想作風的侵襲，這些根深蒂固的壞東西“還可以通過各個方面來不斷地影響、侵襲和腐蝕我們”。診斷既明，藥方隨開：以思想教育為主、以執行紀律為輔。朱德還有一句斬釘截鐵的話，最見依規治黨的要義：“我們的黨隻有一種紀律，絕不允許任何不受黨的紀律約束的獨立王國的存在。”這裡“隻有一種紀律”，正是針對執政條件下最易滋生的“特殊黨員”心態。

與黨內紀律檢查同步的，是行政系統的監察。1949年10月19日，中央人民監察委員會成立﹔在縣市以上的各級人民政府設立人民監察機關，監督國家機關和公務人員是否履行職責，檢舉違法失職的機關和人員。1954年9月，一屆全國人大一次會議決定設立國家監察部，以代替原中央人民監察委員會。在此期間，《中共中央關於處分黨的組織及黨員的批准權限和手續的規定（草案）》對紀律處分的程序、批准權限、取消處分等作出具體規定﹔中央紀委制定《中共中央紀律檢查委員會關於處理控告、申訴案件的若干規定》。這是我們黨歷史上第一次就紀律處分的執行作出較系統的專門規定。從此，對黨員和干部的處分，有了固定程序、固定權限、固定依據。

制度的生命在執行，規矩的威信在動真。1949年至1956年間，我們黨面臨的考驗是多維度的：既要懲處貪腐以立威，又要約束權力以防分裂。前者以劉青山、張子善案為標志，后者以高崗、饒漱石事件為標志，兩案相隔不過三年，卻共同推動了制度治黨的起步。劉、張案的制度意義在於催生法制反腐的確立。1952年4月，《中華人民共和國懲治貪污條例》公布施行，明確規定侵吞、盜竊、騙取、套取國家財物，強索他人財物，收受賄賂以及其他假公濟私違法取利之行為，均為貪污罪。1955年3月，黨的全國代表會議通過《關於高崗、饒漱石反黨聯盟的決議》，開除二人黨籍，並撤銷他們黨內外各項職務。鄧小平在會上代表中央作報告指出：黨必須經過一定的組織，“對任何一個黨員（哪怕是最負責的黨員）的工作實行嚴格的有系統的監督”﹔並強調，必須“切實健全各種必要的制度”。會議通過決議，成立黨的中央和地方各級監察委員會，以代替中央和地方各級黨的紀律檢查委員會，“借以加強黨的紀律，加強反對黨員中各種違法亂紀現象的斗爭”。體制因問題而升格，這正是制度治黨、依規治黨的與時俱進。

黨的八大的制度貢獻

1956年9月，黨的八大在北京召開。這是黨執政后召開的第一次全國代表大會，也是對新中國成立后7年來執政黨建設探索的制度性總結。9月16日，鄧小平代表中央作《關於修改黨的章程的報告》，圍繞“執政黨的地位，向黨提出了怎樣的新考驗”這一問題，指出：“執政黨的地位，很容易使我們同志沾染上官僚主義的習氣。脫離實際和脫離群眾的危險，對於黨的組織和黨員來說，不是比過去減少而是比過去增加了。”危險因執政而增，不因勝利而減，這與黨的七屆二中全會的憂思一脈相承，也是我們黨執政7年后面對各種風險挑戰得出的科學論斷。報告強調：“黨除了應該加強對於黨員的思想教育之外，更重要的還在於從各方面加強黨的領導作用，並且從國家制度和黨的制度上作出適當的規定，以便對於黨的組織和黨員實行嚴格的監督”。把制度擺到思想教育之上，這在黨的文獻中極為醒目。

八大黨章把這一思路落到實處。其一，“群眾路線”的概念首次寫入黨章總綱，把黨與群眾的關系定格為執政黨的根本規矩。其二，重申民主集中制，突出集體領導。黨章總綱明確規定：“按照黨的民主集中制，任何黨的組織都必須嚴格遵守集體領導和個人負責相結合的原則”。鄧小平在解釋黨章時指出，列寧主義要求黨在一切重大的問題上由適當的集體而不由個人作出決定，並尖銳批評“以集體領導的外表掩蓋個人專斷的實質的辦法”，認為必須堅決加以反對。其三，把監察委員會體制正式寫入章程：中央監察委員會由黨的中央委員會全體會議選舉，其任務是經常檢查和處理黨員違反黨的章程、黨的紀律、共產主義道德和國家法律、法令的案件。至此，制度治黨、依規治黨的框架初步成型。

黨的八大的另一項創設，是黨代表大會常任制：全國代表大會和地方各級代表大會閉會期間，由它產生的委員會行使職權，把黨的全國代表大會從若干年才開一次的會議，變成常設的最高權力機關。然而，由於此后國際國內出現的一系列問題，八大確立的制度沒能剛性執行。

制度立起來、規矩立起來，從來不是一勞永逸的事。習近平總書記指出：“依規治黨，首先是把紀律和規矩立起來、嚴起來，執行起來。”從“立起來”到“嚴起來”，再到“執行起來”，三步之間隔著一段不能省的距離：制度寫在紙上，規矩立在心裡，都得靠一字一句的執行，才成為現實。制度的生命力在於執行，規矩的生命力在於成為習慣。說到底，制度立起來、規矩立起來是同一件事，讓黨的意志不靠少數人的自覺，而靠制度與規矩，落到每一個崗位上、每一個人的行動裡。這既是新中國成立后那7年留下的啟示，也是今天必須繼續做好的功課。