學習《決定》每日問答丨如何理解建立健全覆蓋全域全類型、統一銜接的國土空間用途管制和規劃許可制度

新華社北京10月27日電 《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出：“建立健全覆蓋全域全類型、統一銜接的國土空間用途管制和規劃許可制度。”這是推動形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式的必然要求。

國土是生態文明建設的載體。構建生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局，必須不斷完善國土空間開發保護制度。黨的十八大以來，黨中央部署“多規合一”改革，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃。“多規合一”改革自上而下整體推進，形成涵蓋“五級”（國家、省、市、縣、鄉鎮）、“三類”（總體規劃、詳細規劃、專項規劃）的國土空間規劃，構建起規劃編制審批、實施監督、法規政策、技術標准體系。與此同時，加快國土空間用途管制制度建設，制定實施覆蓋陸海空間全域全要素、全國統一的國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類標准，夯實實施用途管制的基礎﹔統籌劃定耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界，明確農業、生態、城鎮空間用途管制的底線邊界﹔制定實施生態保護紅線管理規定，明確自然保護地核心保護區、一般控制區等不同區域人為活動管控規則﹔以“多規合一”為基礎推動“多審合一”，切實提高行政服務效能。通過上述改革，總體形成以國土空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度。但也應看到，我國國土空間用途管制制度建立時間較短，在規劃目標傳導、用途轉用審批和規劃許可融合、規劃和用途管制實施監管等方面還存在薄弱環節，需要進一步深化改革加以完善。

對建立健全覆蓋全域全類型、統一銜接的國土空間用途管制和規劃許可制度的內涵和要求，可從以下3個方面加深理解。

第一，夯實國土空間用途管制和規劃許可基礎。國土空間總體規劃和詳細規劃是開展城鄉開發建設、整治更新、保護修復，實施用途管制、核發規劃許可的法定依據。要充分發揮國土空間總體規劃對國土空間開發保護的戰略引領作用，健全規劃實施傳導機制，分領域、分層級落實國土空間開發保護分區管制要求。強化國土空間總體規劃對專項規劃的指導約束作用，在國土空間規劃“一張圖”上統籌、協調和平衡各專項規劃領域的空間需求。改革國土空間詳細規劃編制實施機制，針對城鄉建設、歷史文化資源保護、生態環境保護等的需求，因地制宜劃分詳細規劃單元類型，探索不同單元類型、不同深度詳細規劃的編制和管制內容。

第二，建立健全國土空間用途管制和規劃許可制度。堅持陸海統籌，以全域國土空間和各類自然資源為對象，分區分類健全用途管制和規劃許可制度，實現用途管制類型全面覆蓋、邊界清晰准確、規則統一銜接。在城鎮開發邊界內的建設，實行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式﹔在城鎮開發邊界外的建設，按照主導用途分區，實行“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區准入”的管制方式。對以國家公園為主體的自然保護地、重要海域和海島、重要水源地、文物等實行特殊保護制度。完善農業、生態、城鎮空間內部土地用途轉用管制規則，推進用途轉用審批和規劃許可整合優化。

第三，加強國土空間規劃和用途管制、規劃許可實施監管。強化國土空間規劃權威，規劃一經批復，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更。推動國土空間治理數字化轉型，建設全國國土空間規劃實施監測網絡，提升國土空間規劃實施監督能力。推動建設項目用地審批、規劃許可、規劃用地核實等全流程數字化管理，強化用途管制和規劃許可監管，嚴肅查處各類違反規劃和用途管制要求的建設行為。推進國土空間規劃法立法，將“多規合一”改革等的制度性成果上升為法律制度。