新中國請示報告制度的歷史考察

　　新中國成立初期，我們黨已構建起一套請示報告制度。請示報告制度為鞏固新生政權、強化國家信息收集能力提供了制度支撐。

　　“請示報告抓到自己手裡，親自動手，力求改進”

　　請示報告制度的高效運轉，必然要求作為信息載體的文本能夠盡量避免語義模糊、文不達意等弊端，以使接收方可以快速識別文本的核心要義，並予以相應反饋。文本的表達水平主要是由請示報告起草人，以及報告文本的類別與語法等共同決定的。

　　在請示報告制度建立伊始，毛澤東即要求“各中央局和分局，由書記負責（自己動手，不要秘書代勞）”，定期向黨中央作工作報告。新中國成立后，雖然也為許多干部配備專門負責處理公文的工作人員，但黨中央仍要求領導干部應具有親自撰寫請示報告的覺悟和責任，強調“各級黨委書記必須把請示報告抓到自己手裡，親自動手，力求改進”。毛澤東也在《工作方法六十條》中告誡領導干部，“不可以一切依賴秘書，或者‘二排議員’。要以自己動手為主，別人幫助為輔”，“重要的文件不要委托二把手、三把手寫，要自己動手，或者合作起來做”。更為重要的是，“部門或地方負責人動手書寫”這一行為本身，還有助於強化下級服從上級、地方服從中央、各行各業向黨中央靠攏看齊的政治覺悟，這也是中共中央建立請示報告制度的要義所在。

　　構建起從中央至基層完整的信息收集系統

　　新中國成立初期，在中共中央的領導下，政務院及其所屬各機構很快建立起政府體系內的請示報告制度。對各大區人民政府和各省人民政府，政務院要求其在處理具有全區或全國性影響的工作時，應事先向大行政區政府或政務院請示，並在事后提交報告。中共中央明確要求各級政府對於各種工作，“一般應和同級黨委向中央作報告的同時，也向中央人民政府政務院作工作報告”。除對請示報告作一般性要求的文件外，在推行各種具體政策過程中，中央與各地黨政機關在向上作請示報告的同時，也要求下級機關及時對政策實施情況予以反饋。

　　在推動請示報告制度下延、擴大信息收集范圍的過程中，中共尤為強調各級政府部門應向同級黨委作請示報告。1949年11月，為了強化對中央政府的領導，中共中央決定在中央政府內建立黨組，在政務院下屬的各委員會、部、會、署等機構中設立分黨組或黨組小組。在此過程中，中共也將請示報告制度嵌入進來，使政務院及其所屬各部門承擔起“事前請示、事后報告”的義務。1953年3月，中共中央又將政務院黨組干事會撤銷，實行對政府內各黨組、黨組小組的直接領導，進一步強化了中央政府各部委向中共中央作請示報告的責任。

　　請示報告的“信息傳遞”

　　請示報告制度的核心問題是建立精准、快捷的信息傳輸機制。這主要包括自下而上和自上而下兩大環節。其中自下而上、自地方向中央傳遞信息的請示報告佔據絕大多數。而由上至下轉發傳遞的請示報告，通常是中共認為需要著重關注的情況，這些報告有時也構成下一輪信息收集和傳遞的起點。在這一傳遞過程中，中共對於信息傳遞細節的重視則體現得十分明顯。

　　一是跨層級式傳遞。新中國成立伊始，各級黨政組織就被要求同時向本級黨委、政府和中共中央、中央政府提交請示報告。如上海市政府黨組要求“各局、院、處的綜合報告，工作計劃及總結，典型材料，及重要文件指示等，需要給華東局、華東軍政委員會、黨中央和中央領導機關各一份”，而“各局、院、處送中央政府各部署會院的各種專門業務報告，都必須經由上海市人民政府轉送，直接送中央或華東局、市委的報告等，需要告知市政府”。當時針對一些重要的政策和議題，中共中央也要求“各中央局，各分局，各省委，各市委，各區黨委，各地委，各縣委，均按級向中央及其上級作報告。縣委以上的報告，除發其上級外，均同時直接發中央。有電報的地方，用電報發來。無電報的地方，從郵局寄來”。中央對於跨層級傳遞信息的要求和重視，使高層領導者得以在保持原有組織層級基礎上，獲取到最准確的基層信息。

　　1954年6月，為了更切實“了解下面的情況，減少組織層次，增加工作效率，克服官僚主義”，“適當地加強省、市的領導”，中央政府撤銷了大區一級行政機構，並對一些省、市進行合並，以增強對這部分行政單位的直接領導。大區行政機構的裁撤減少了中央與各省之間信息交流的中間環節，提高了省、市兩級政府請示報告傳遞的效率。無論是規定地方各級黨政組織直接向中央作請示報告，還是減少中央與政府各部門、地方各級政府信息交流的中間層級，目的都是在黨政系統內，形成以中央為中心、各級黨政組織直接向中央提交請示報告的跨層級式傳遞過程，以此更真實地了解政策施行效果與群眾關切所在。

　　二是差異化的再傳遞過程。請示報告傳遞至中央或上級並不意味著信息傳遞過程的終止。中央會選擇一部分請示或報告轉發給地方各級組織。在這一過程中，中央通常是對文字進行一定的處理后再轉發，在轉發請示報告時所附的批語也值得重視。在這些批語中，可依據認可程度和推薦力度分出簡單認可——“好”或“很好”，中等認可——“好，望各地參酌處理”，以及高度認可——“全國適用，各中央局加以注意”三種層次。這種對地方報告的選擇性轉發和多層次評價，有助於地方對中央施政中的側重點、具體政策上的關注點，以及對其他地區的施政行為有更多了解，從而為央地間縱向交流、地方間橫向交流提供正式平台。

　　（摘編自3月18日《北京日報》 周良書 康張城/文）