民盟中央：關於整頓臨時用地亂象 落實“藏糧於地”戰略的提案

臨時用地本應作為建設項目施工、地質勘查等臨時使用，但一些地方在具體操作時亂象頻出。2021年11月，自然資源部發布《關於規范臨時用地管理的通知》，在臨時用地使用范圍、選址要求、審批、監管、恢復責任等方面進行細化和明確，但各地仍存在違規審批、復墾恢復不到位、監管機制不完善等亂象，主要表現為：

1.一些地方政府成為使用“大戶”，“巧解”用地難題。由於臨時用地審批報批手續與正常的農轉用報批程序相比更為簡單，一些地方政府或下屬的建設單位、國有投資公司常常通過臨時用地審批，將需要建設用地項目包裝成臨時用地項目，規避正式的農轉用報批手續。為了趕進度，甚至存在臨時用地“未批先佔”現象。

2.臨時用地事項邊界“不清”，呈現長期化態勢。一是臨時用地“暗度陳倉”。許多臨時用地以重點工程項目建設配套所需混凝土拌合站、碎石場等名義審批，實際並不僅僅是工程自用，還用於其他項目建設，企業從中獲取非法利益。二是臨時用地“魚目混珠”。根據《土地利用現狀分類》，採礦用地屬於建設用地范疇﹔《土地管理法》規定，採礦所需臨時用地主要指服務於採礦生產的臨時用地，如臨時生活區、短期採場用地等，但在實際操作中，經常出現二者混淆的情況。三是用地規模“無序擴張”。由於沒有國家標准，導致臨時用地審批有極大的隨意性，甚至部分臨時用地規模大於項目主體規模。四是過渡期變成“緩沖期”。一些地方利用臨時用地使用期限較長特點，“先上車后買票”，臨時用地到期后再延期，然后通過正常農轉用或征收手續，將“臨時”變為“永久”。

3.一些地方以補辦代替整改，臨時用地復原困難。為了在規定期限內完成衛片執法整改任務，一些地方以補辦審批手續代替違法整改。此外，用地單位為降低復墾成本，直接使用棄渣來實行回填，造成復墾驗收無法通過。還有部分用地單位寧願放棄復墾保証金也不啟動復墾，而未復墾土地又會被其他項目違法佔用，導致惡性循環。

為此，建議自然資源部門牽頭，在《關於規范臨時用地管理的通知》基礎上，強化監管，增打“制度補丁”，規范地方政府用地行為，把“藏糧於地”戰略真正落實到位。具體建議：

1.建立臨時用地指標體系，把好前期預防關。由自然資源部門增設臨時用地指標，根據各地建設用地面積，對臨時用地總面積設置最高限度，不得突破。在臨時用地使用到期復墾驗收后，原臨時用地佔用指標相應解凍，可用於新增臨時用地。各省自然資源部門每年根據新增國家、省重點項目情況，下達地方新增臨時用地指標，合理界定臨時用地規模，臨時用地規模應與主體項目相匹配，一般項目臨時用地面積不得超過主項目15%。

2.用好土地復墾保証金機制，守好中期管理關。提高土地復墾保証金基准預存標准，復墾保証金應至少是臨時用地實際復墾所需資金的1.5倍。差異化設置土地復墾保証金，不同地類設置不同標准，按照建設用地、耕地、永久基本農田等類別依次遞增復墾保証金。項目負責人應在臨時用地手續批復前一次性足額預存土地復墾金，且分階段領取退還的復墾保証金。復墾驗收后，耕地質量和數量與臨時用地使用前保持一致時，政府退還復墾保証金70%﹔復墾驗收后一年，耕地恢復農產品種植時，退還剩余復墾保証金。

3.嚴肅查處失信違規行為，強化后期處置關。對存在臨時用地違法或既不申請延期又不履行復墾義務的用地單位，不僅應及時作出行政處罰，還應將其列入企業失信名錄。拒不履行復墾義務的，失信行為列入單位主要負責人評價檔案﹔檢察機關啟動公益訴訟訴前程序，向相關政府部門制發訴前檢察建議，監督其履行法定職責。自然資源部門在耕地保護檢查時，對臨時用地復墾情況進行復查，復墾不合格或虛假復墾的，扣除地方農轉用指標。