最后一個“斷點”是如何打通的（法治頭條·調查研究）

“中遠兩灣城”的沿蘇州河步道修整一新。 　　施勤毅 巨雲鵬攝影報道

黨的二十大報告提出，發展全過程人民民主，保障人民當家作主。

基層民主是全過程人民民主的重要體現。發展基層民主，拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，有助於保障人民群眾依法管理自己的事情，創造幸福美好的生活。

本期推出的調查報道，介紹上海市在推進黃浦江、蘇州河岸線公共空間貫通開放、改造提升工程中，從習近平新時代中國特色社會主義思想中找方法、找思路，抓住黨建引領下的自治、法治、德治共同發力這個關鍵，充分發揮全過程人民民主，得到了大多數居民的理解和支持，打通了蘇州河岸線貫通開放最后一個“斷點”。這一生動實踐，具體詮釋了全過程人民民主是最廣泛、最真實、最管用的民主，同時也是破解基層社會治理難題的一把“金鑰匙”。

——編  者  

近年來，上海市牢記習近平總書記囑托，踐行人民城市理念，堅持“把最好資源留給人民”，持續推進黃浦江、蘇州河岸線公共空間貫通開放、改造提升工程，實現還岸於民、還水於民，讓人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。

“一江一河”沿岸工廠企業眾多、住宅小區林立，主體多樣、權屬關系復雜，貫通開放的難度很大。蘇州河42公裡岸線，60多處“斷點”，每一處背后，都有棘手的問題。坐落於蘇州河畔的普陀區“中遠兩灣城”是其中最后一個被打通的“斷點”，也是最難的一個“坎”。

這個上海內環線以內最大的純商品房住宅小區，擁有1.1萬余戶居民、5萬常住人口，分屬4個居委會。蘇州河有1.69公裡的岸線位於這個超大型小區內部，要實現貫通開放，必須得到小區業主的集體同意。2020年，這段岸線貫通工程啟動之初，小區居民中有人擔心岸線對外開放后，外面的人隨便進出，小區不安全﹔有人覺得房價會受影響，給業主帶來直接經濟損失﹔還有人認為，把原本屬於小區居民的岸線使用權讓渡給其他市民根本不可能，除非政府出大價錢購買……各種質疑、反對紛至沓來。按照有關法律規定，改造開放這段岸線需要2/3以上業主同意。這也就意味著，至少要征得8000多戶、3.75萬居民的理解和支持，工作難度之大不言而喻。

區委、區政府和街道黨工委認識到，光著急不管用，還是要從習近平新時代中國特色社會主義思想中找方法、找思路。他們抓住黨建引領下的自治、法治、德治共同發力這個關鍵，充分發揮全過程人民民主，得到了小區大多數居民的理解和支持，打通了蘇州河岸線貫通開放最后一個“斷點”，按群眾的想法辦好了群眾的事，靠群眾的力量解開了群眾思想的結，最終讓群眾得了實惠。

黨建引領把制度優勢轉化為治理效能

黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制在基層凝聚起強大合力

習近平總書記強調，“發展社會主義民主政治關鍵是要把我國社會主義民主政治的特點和優勢充分發揮出來”。堅持黨建引領一直是上海基層社會治理的鮮明特點。在推進蘇州河“中遠兩灣城”段岸線貫通開放工作中，普陀區把黨建引領與嚴密組織體系結合起來，通過“一軸多網”黨建格局，更好地打通了服務基層的“神經末梢”。

嚴密的組織體系，是我們黨的優勢所在、力量所在。在區委統一領導下，區級層面成立項目推進領導小組和工作專班，統籌街道、條線、社區各方力量集中攻堅。街道層面成立中遠片區聯合黨委，由多名街道負責人擔任聯合黨委書記、副書記，更好解決4個居委會各自為戰、力量分散等問題。小區內成立多個樓群黨支部、樓內黨小組，形成“三級聯動”組織體系。黨組織統籌力的充分發揮，讓各種資源和力量有效整合、握指成拳，形成了強大合力。

一個黨員，一面旗幟。“中遠兩灣城”有2100多名黨員居民，雖然隻佔小區居民總人數的4.2%，但黨員示范帶頭發揮了重要的引領作用。

80多歲的老黨員陳步君注意到，其實並非所有人都反對，但持支持意見的居民在樓組微信群裡很少發聲。於是，他就聯合樓組黨員共同起草了一封“致‘中遠兩灣城’全體共產黨員”的倡議書，引發社區內乒乓、攝像、僑之家等各種群眾團體的積極響應，更多的黨員主動當起了政策講解員、宣傳員，更多的居民在朋友圈轉發倡議書，越來越多的人從最初的抵觸到開始主動了解這次沿河空間綜合改造。

“中遠兩灣城”還以社區治理黨建平台為載體，組建由法治干部、專業律師、社區調解員等參與的黨員先鋒隊，定期召開黨員骨干、“德治帶頭人”、“法律明白人”通氣會及培訓會，帶動廣大居民在積極參與社區民主實踐中理解“一江一河”貫通對全市人民的重大意義，把“大道理”和“小道理”結合起來，推動大家以實際行動支持市委、市政府為全市人民辦的這件大好事。

黨員帶頭示范、穿針引線，小區裡正面的聲音越來越響，理解和支持的居民逐漸增多。2019年底，第二居民區黨支部做過一次民意調查，1000多戶人家中，同意的隻有100多戶﹔2020年初，區政府組織座談會，絕大多數居民心存疑慮，很多居民堅決反對﹔但到了2020年底，“中遠兩灣城”召開業主大會投票表決，同意率達到佔建筑物總面積比例、佔業主總人數比例兩個近80%。

黨建引領這根“繡花針”穿起了基層治理的“千條線”，讓黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制在基層凝聚起了強大合力。

自治、法治、德治融合讓各方聲音能夠有序表達

最大限度地把居民群眾發動起來，更廣泛更充分地參與到民主實踐中去，把“眾口難調”變成了“眾望所歸”，把“秩序感”融入“煙火氣”，畫好最大“同心圓”

黨的二十大報告提出，積極發展基層民主。完善基層直接民主制度體系和工作體系。完善辦事公開制度，拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，保障人民依法管理基層公共事務和公益事業。上海市在探索“超大城市基層社會治理新路子”的實踐中，始終注重發揮自治強基、法治保障、德治教化相輔相成的作用，努力打造全過程人民民主最佳實踐地。

人民參與民主實踐越廣泛，意願表達就越充分。“中遠兩灣城”有96幢住宅樓、1.1萬余戶居民、5萬常住人口，對這樣一個超大型小區來講，“眾口難調”是常態。工作專班通過自治、法治、德治“三治”融合，最大限度地把居民群眾發動起來，更廣泛更充分地參與到民主實踐中去，把“眾口難調”變成了“眾望所歸”。通過組織宣講會、建立接待點、開設直播間、舉辦開放日等多種形式，構建起多樣、暢通、有序的民主渠道，群眾意願得到充分表達。在居委會門口和社區服務中心設置“心願牆”，方便居民隨時講訴求、提意見。聚焦居民反映突出的共性問題，連續推出“改建后步道還屬於我們嗎”“1.34億元對價資金能做什麼”等13個小視頻，推送至街道微信公眾號、社區居民微信群等，深入細致做好宣傳解釋。對五花八門的個性問題，採取聯合接待方式，由區各有關部門和專業人士進行一對一解答。圍繞居民普遍關心又意見不統一的問題，先后召開13場業主磋商會，大到沿河樓棟安全怎麼保障、讓渡權利怎麼補償、步道后續怎麼管養，小到空間隔離如何既美觀又方便、步道如何既實用又能與小區整體風格融為一體、路口車輛怎麼停、燈光如何打、兩旁種什麼樹栽什麼花等各種問題得到充分溝通協商，盡可能取得一致意見。通過各種征詢表、意見箱、電子郵件等，先后征集到居民意見建議2000余條，工作專班一條一條進行梳理，分門別類提交給有關職能部門和專業設計單位加以解決，光步道的設計方案就先后改了10多稿。到后來，溝通越來越順暢，群眾越來越滿意。居民說，這麼短的時間裡，就看到當初提的意見都落實了，感到自己的意願不僅能充分表達，而且能有效實現，最初是心存疑慮，現在是心服口服。

全過程人民民主離不開全過程法治保障。眾人的事情由眾人商量，不僅需要暢所欲言、各抒己見，而且需要理性有度、合法依章。把“秩序感”融入“煙火氣”，才能畫好最大“同心圓”。街道黨工委邀請政府法律顧問和有關職能部門法務專家組建專門的法治保障團隊，全程參與街道和相關部門圍繞改造項目召開的各種研討會、座談會、推進會等，及時提供專業指導和法治支撐。所有向業委會和居民出具的書面材料，都事先經過法治保障團隊的專業評估把關，確保內容合法、程序合規、用語規范，最大程度減少后續可能產生的復議或訴訟風險。小區居民強烈反對、心理上最過不去的一道坎就是把沿河封閉空間視作了自家“客廳”：我自家的客廳不用別人裝修，也不會對外人開放，再破再爛自己用著安心。“想為群眾辦好事”與“群眾覺得是好事”有時存在落差。法治保障團隊就依據民法典關於地役權的有關規定，創新性地研究提出借用“公共地役權”法理概念的思路，形成在權屬不變的基礎上，給予小區業主合理補償以實現使用權開放共享的解決方案，並將政府對價補償存入“中遠兩灣城”維修基金賬戶，實現了既維護業主權益又兼顧公共利益的“雙贏”。全過程人民民主是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的民主。在眾說紛紜、莫衷一是時，讓法律站出來“說句公道話”，群眾感到信服，工作專班也覺得更有底氣了。

真民主、好民主，就是要切實調動人民群眾積極性，充分發揮群眾主體作用，真正實現“人民的事人民管，人民的事人民辦”。聚焦“中遠兩灣城”時代變遷和蘇州河“前世今生”，街道黨工委公開招募一批百姓宣講員，制作12組情景黨課微視頻，挖掘有專長、有影響的社區達人、能人、熱心人組建社區“智囊團”，請率先簽約的“德治帶頭人”現身說法，讓群眾來做群眾工作。小區攝影隊到其他已經貫通的蘇州河沿線拍美照，上傳社區居民微信群，帶領大家一道展望岸線貫通的美好畫卷。很多老居民翻出多年積攢的攝影作品在小區辦展覽，喚醒“一家人”記憶。街道黨工委在“中遠兩灣城”有針對性地打造蘇州河步道“小灣豆”系列文明實踐陣地，引導居民積極參與岸線開放、景觀設計等社區事務討論，爭做愛灣、護灣、研灣的“小灣豆”。通過集思廣益，蘇州河“中遠兩灣城”段岸線精心打造了“蘇河中遠十景”，小區居民投入了極大的熱情，每一景的名字都是居民自己起的，宣傳照和小視頻都是居民自己拍的，一些“軟裝飾”也是居民自己設計的，在共建共享美好家園中進一步增強了認同感、歸屬感和責任感。現在，“中遠兩灣城”的居民遇到問題，第一反應不再是抱怨和抵觸，而是通過身邊的“紅色議事廳”、觸手可及的社區小程序等及時提出自己的想法和建議，“社區是我家、善治靠大家”的良好氛圍越來越濃。

讓基層民主實踐落到實處

站在群眾立場上，幫大家把“大賬”“小賬”一筆一筆算清楚，大家關注的焦點不再是“要不要貫通”，而是變成了“我們要實現怎樣的貫通”

民主是用來解決人民需要解決的問題的。全過程人民民主之所以最廣泛、最真實、最管用，就在於把人民當家作主具體地、現實地體現到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現實地體現到黨和國家機關各個方面各個層級工作上來，具體地、現實地體現到實現人民對美好生活向往的工作上來。“中遠兩灣城”推動蘇州河岸線開放沒有就事論事，而是把工作著眼點和著力點放在了為居民群眾辦實事、解難題上。

不安全，是小區居民最擔心的一個問題。“中遠兩灣城”給沿河步道所有出入口都安裝了智能門禁，在河道沿線布控數十個高清攝像頭，24小時實時監控，並接入區城運中心，確保一旦有突發情況能夠及時迅速處置。岸線開放后，小區的安全不僅沒受影響，反而進一步增強了。

小區最早建成的一批樓房各種設施開始老化，147號樓就是其中之一，兩部電梯狀況頻出，亟須大修，但維修價格不菲且保質期不長，業主們都希望早日更換新的電梯。當時正值新老物業公司交接過程中，加之147號樓可以動用的維修基金不足以更換兩部電梯，事情就被擱置了。業主們擔心電梯安全心急如焚。居民區黨總支得知這一情況后主動介入，牽頭業委會、業主代表、物業公司和街道有關職能部門一道開專題磋商會，研究確定了維修、更換“兩步走”方案，又跟電梯公司協商換梯費用分期付款的方式，解了居民燃眉之急。后來，社區在推進其他自治項目時，147號樓的居民都成了堅定支持者和積極參與者。

小區裡建得比較早的一批兒童樂園設施破損嚴重，孩子們玩耍安全隱患很大，居民翻新兒童樂園的願望很強烈。但新的物業選聘完成后，需要動用公共維修基金的項目很多，兒童樂園改造的優先等級不高，很難在短時間內實現。

為此，居民區黨總支牽頭各有關方面成立項目推進專班，發動轄區單位和居民通過眾籌方式籌集資金8萬多元，將兒童樂園整修一新，並強化了寓教於樂的內容，受到家長廣泛好評。

通過一個個具體問題的解決，居民的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續了，基層民主實踐也更鮮活、更生動、更管用了。

為群眾辦實事、解難題，關鍵是用心用情。習近平總書記指出：“要面對面、心貼心、實打實做好群眾工作，把人民群眾安危冷暖放在心上，雪中送炭，紓難解困，扎扎實實解決好群眾最關心最直接最現實的利益問題、最困難最憂慮最急迫的實際問題。”“中遠兩灣城”工作專班堅持站在群眾立場上說話，把工作做到群眾心坎上。300多名區和街道的機關干部下沉，跟居委干部一道“包樓到戶”“挂圖作戰”，以設攤、上門、電話等多種形式全覆蓋聽意見、作宣傳。

在跟群眾溝通的過程中，不一味講大道理，而是站在群眾立場上，幫大家把“大賬”“小賬”一筆一筆算清楚。“一江一河”貫通開放是市委、市政府造福全市人民的一件大好事，對“中遠兩灣城”居民來說，也是改善居住環境、提升生活品質的大好機會﹔這1.69公裡岸線本來人流量就不大，開放以后外人進出也不會很多，最終受益的主要還是“中遠兩灣城”的居民﹔原來的河道圍欄都很舊了，要修就得動用小區維修基金，現在政府出資改造提升，貫通以后環境好了，房價說不定還會漲……居民們感到這些話都很朴實，說到了大家的心坎上，仔細想想，確實是這個道理。慢慢地，越來越多的人認識到，從全市層面，從整個小區，從自家利益，這都是一件何樂而不為的大好事，大家關注的焦點不再是“要不要貫通”，而是變成了“我們要實現怎樣的貫通”。

正是靠著這樣面對面、心貼心、實打實的群眾工作，在一個一個具體問題的解決中，贏得了群眾一票一票的支持，把“群眾的事情要和群眾商量著辦”落到了實處。岸線開放后，小區環境變美了，居民生活品質提升了，原本擔心的很多情況都沒出現，不少實際困難得到了解決。“設計方案裡有我的理念”“我為全市大局作了貢獻”“我們的希望、期盼和訴求，有地方說，說了有人聽，聽了有反饋、能落實”，在日常生活中充分行使民主權利，小區居民從心底裡樂開了花。

■后記

“中遠兩灣城”推進蘇州河岸線貫通工程，居民由最初的不理解變成最終的幸福指數激增，關鍵密碼就在於在基層實踐中堅持和發展全過程人民民主，把人民意願的充分表達、有效實現貫穿始終，把群眾的全過程參與落實到工作的各個環節，聚焦人民對美好生活的向往，立足解決群眾最需要解決的現實問題，最終體現到讓群眾受益、得實惠上，讓“全鏈條、全方位、全覆蓋”的特性、“最廣泛、最真實、最管用”的價值取向在基層實踐中得以彰顯。這也告訴我們：全過程人民民主深深扎根於基層沃土，有力指導著治理實踐，在提升社會治理現代化水平的偉大實踐中，這一重大理念最可靠、最管用，最有力、最有效。

版式設計：汪哲平

《 人民日報 》（ 2022年10月27日 15 版）