民進中央：關於建立健全城市地下空間專項規劃體系的提案

隨著城市規模不斷擴大，“地下新基建”已成發展戰略趨勢。“十四五”規劃提出，要“推行功能復合、立體開發、公交導向的集約緊湊型發展模式，統籌地上地下空間利用”。地下空間資源不可再生且不可逆，粗放無序的開發利用，嚴重影響城市功能需求及開發安全，制約未來的可持續發展。具體表現為：

一是尚未整體統籌，開發利用呈現碎片化。《自然資源部關於全面開展國土空間規劃工作的通知》中要求，將地下空間設施布局納入國務院審批的市級國土空間總體規劃審查要點，推進包括地下空間在內的“多規合一”。但目前，僅有北京、深圳、上海等一線城市出台了地下空間規劃設計導則或建設管理辦法，二三線城市極少。即使建立的，也多以人防、軌道和市政工程為主，對規劃整體性缺乏充分考慮。此次突發的新冠疫情就反映出，排水系統是防止城市間傳染病傳播必須思考的因素之一。

二是規劃粗放且以淺層為主，功能較單一。當前，很多城市地下停車設施較少或尚未開發，也有被改建成倉庫、旅館對外出租的情況﹔地下人行通道或因人流、車流而被動開發﹔地下超市、步行街面臨消防、雨水倒灌等諸多問題被強制關停。且現已開發的地下空間主要集中在淺中層，由於缺乏前期規劃，不僅商業利用率低，也錯失深層次開發機會。對於不少城市地下空間商業功能佔比過低、通行功能佔比過高的問題，再不進行統籌規劃並加以解決，勢必會導致商業空間利用率繼續降低，更不利於未來深層次開發利用。

三是缺乏融合性的標准規范。地下空間規劃涉及國土、消防、人防、市政等諸多領域，因對地下空間的權、界、用途不清，部門分頭管理、審批，導致規劃時依據含糊且利己為先。地下開發者也各自為政，資源未形成有效貫通，加劇了“拉鏈式馬路”和“地下管線打架”造成的資源浪費。

四是缺乏有效的法律支持。住房和城鄉建設部2001年修正的《城市地下空間開發利用管理規定》，沒有界定地下空間使用權﹔而《民法典》規定“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”，沒有包含地下空間。因此，施工時常因分層確權問題引發建設推進困難，或開發后得不到產權，嚴重影響了開發者的積極性。

為此，建議：

一是摸清底數，繪制地下基礎設施“一張圖”。以城市為單位，開展“公益性地質勘探”普查，統籌協調通信、水電、公用、抗震等數據信息採集。結合新一輪國土空間規劃，建立“相互銜接、分級管理”的規劃體系，實現地上地下“一張圖”，為不同周期開發、利用打好基礎。

二是全面梳理地下空間規劃編制相關技術規范。以《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》《城市地下空間規劃標准》為藍本，出台全國性開發利用地下空間的技術標准。組成聯席工作專班，編制地下空間規劃方案，明確開發功能區對應的開發深度。指導各地區科學規劃淺層及次淺層空間，並彈性預留深層空間，方便技術成熟后深度開發。

三是明確地下空間規劃、開發建設、運營管理的牽頭單位和職能部門。由牽頭單位統籌協調分配，規范審批、出讓、劃撥等管理權屬，統一審批職能和標准。完善地下空間開發的日常管理，堅持開發與保護相結合，做到分層開發、高效開發，保証地下空間利用最大化。

四是完善地下空間開發利用的相關法律法規。對於地下空間的取得、轉讓、抵押等提出明確的法律依據，仿照地上建筑，對分層數量、容積率進行核查，頒發使用權証﹔對轉讓、租賃、抵押等行為進行確權，避免因權責不明制約開發積極性。做好地下空間開發用地招投標、審批、出讓、危險性評估等工作。

五是探索招商先行的地下空間規劃城市試點。在明確需求的前提下，對試點城市的地下空間進行規劃，避免無入駐企業意向而盲目開展前期規劃，也避免個別地區因資金問題而影響開發地下空間的進程。