民盟中央：關於健全耕地休耕輪作制度的提案

中共十九屆五中全會和國家“十四五”規劃綱要均明確提出，健全耕地休耕輪作制度。“休耕輪作”一詞也寫進了2020年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》，以進一步提高我國耕地質量。總體而言，休耕相關制度與法律構建在我國的理論基礎和實踐經驗還比較薄弱，主要表現在：

一是一些地區對休耕生態補償工作的重要性認識不足，政策的出台與執行缺乏彈性，對應休耕土地和農戶的甄別細分度不足，導致不應休耕的農戶利益受損，應該休耕土地卻未及時休耕。

二是由於缺乏相關的休耕政策法規，從基層干部到農戶都對休耕實施的流程缺乏足夠了解，在休耕期間也缺乏監管機制，使得休耕行為不規范、不科學的情況時有發生。

三是政府沒有明確將休耕和輪作分開，基層部門在實施的過程中，常常把“輪作”和“休耕”的補貼混在一起，整合在同一專項資金裡進行統計，導致無法直觀地了解休耕的具體情況。

四是由於擔心產生不穩定因素，一些地區未將休耕區域以及農產品禁止生產區域公示，僅派干部駐村勸導並指導休耕及種植結構調整，且休耕補貼落實到村集體層面，農戶缺少相關信息，導致農戶不願休耕，該休耕的土地沒有休耕。

五是休耕補貼少，補貼資金來源渠道少，主要來自中央財政與地方財政，存在局限性。有的地方並沒有設立專項休耕補貼。

六是對休耕農戶的后續就業指導與幫扶措施不足，導致休耕的部分農戶在休耕期間失去穩定收入，容易出現一些社會問題。

為此，建議：

1.提高政府部門的行動意識。推動各地方政府深刻認識到休耕是我國“三農”事業中一項重要工作，積極行動，制定出對政府、農戶目標耦合的科學政策，有效推動休耕政策的落實，實現農業的可持續發展。

2.及時建立休耕的政策法規。針對休耕實施過程中產生的問題制訂相關政策法規，積極引導農戶根據政策法規進行休耕。建立有效監管制度，明確監管主體的權利、義務和監管方式。

3.明確將休耕工作和輪作工作分開。兩者本質並不同，目標更不相同，“輪作”的目的是通過輪作實現農作物增加產量或者是保持產量﹔而“休耕”的目的是在於通過停止種植農作物，保持或提高現有的土地質量。應指導基層將這兩個概念區分開，並建立休耕專項資金，以利於更好地推進休耕工作。

4.將休耕土地類別公示。信息公開有利於政府和農戶間以最小的政策實施成本達到政策目標，避免因各行為主體間的信息不對稱而造成政策實施成本過大。信息公開應作為實現休耕政策目標的先決條件，相關部門應具體公示農產品禁止生產區域的土地特性，從而有利於該地區農作物的休耕和種植結構調整。

5.擴大補貼來源渠道，明晰專項補貼標准。首先，建立補貼標准，通過技術手段測算，達到一定的休耕規模才可申請休耕補貼。其次，在沒有休耕補貼的地區，應增加設立休耕專項補貼。再次，可引入社會力量的幫助，擴大補貼資金來源。最后，針對亂補貼、補貼不到位等亂象，應制定措施，及時整頓。此外，還需要將休耕補貼與其他農地補貼銜接好。

6.繼續發揮三類地的土地效益，大力推行種植結構調整。休耕不可強制，政策不可“一刀切”。休耕后應通過種植結構調整，盡可能發揮土地的經濟效益。可以借鑒廣東省的土地托管模式，即由政府出面統計有休耕意願農戶的農地，集中連片，由市場化的公司進行承包運營，形成規模化種植，增加農戶收益。