民盟中央：關於消除耕地保護中“非農化”“非糧化”整治亂象的提案

糧食安全是國家安全的重要基礎。習近平總書記在湖南、海南等地考察時多次走進田間地頭關心糧食耕種及收成情況，多次在重要會議中強調糧食和重要農副產品穩定供給的重要性。2020年9月以來，國務院辦公廳陸續發布了《關於堅決制止耕地“非農化”行為的通知》《關於防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》等文件，要求切實保護耕地糧食產量。但當前我國東部沿海經濟發達省份在“非農化”“非糧化”整治中存在一些亂象：

一是標准不明，困擾政策落地實施。各地生產的農作物類型差別較大，地方政府對於絕對“非糧化”和“非食物化”之間的尺度拿捏存在困難，在整治中常因為擔心被問責而從嚴執行，導致具體操作中易採取“一刀切”做法。標准不明確也導致同一種作物在不同地方“待遇”不同，造成新的不公平。

二是治理過度，引發基層隱患。部分地區將原先“二調”及變更調查中為耕地，現狀用於瓜果、水產、苗木、蔬菜等“非主糧”的土地都當作整治對象，不管其當前生長情況如何，均要求恢復為水稻、小麥、玉米等糧食生產，導致出現社會不穩定、大量地理標志認証或“名特優新”農產品減少甚至消失、政府信用降低等隱患。

三是脫離實際，造成大量資源浪費。地方政府在整治工作的落實和實踐中往往任務倒排、責任到人、運動式推進，忽略了不同作物生產的季節性特征。部分水果或經濟作物在即將成熟階段就面臨拔苗，增加了政府的補償和財政壓力，也造成了大量不必要的浪費。

為此，建議：

1.問題導向與目標導向結合，優化“非糧化”為“非食物化”。近年來我國城鄉居民膳食結構呈現主糧比例逐步降低，蔬菜、水果、水產品等比例上升、結構多樣化的特征，飲食消費已實現由“吃不飽”向“吃得好”的歷史性轉變。耕地保護“非糧化”政策中的“糧”應從本意的谷類、薯類、豆類擴展延伸到主要食物，整治重點應從保障糧食安全向保障食物安全轉變。耕地中允許一定比例的不破壞耕作層、不影響糧食生產能力的“非主糧”作物的生產，適當增加地方糧食種植的靈活性。

2.藏糧於地與藏糧於技結合，實現耕地保質、糧食保量。將“三調”中土地平整、農業水利設施較好、耕作層不被破壞、土壤不受污染的可恢復地類參考耕地管理，允許其生產“非糧”食物，出台相關政策保護地理標志產品或“名特優新”農產品。鼓勵地方積極開墾荒地、復墾造地，確保耕地總量不減少、質量不降低，糧食生產能力有增加。鼓勵使用新方法、新技術提升農業科技水平，提高糧食生產效率。加快全域土地綜合整治，改善生產條件，促進耕地規模化和鄉村空間布局（包括永久基本農田布局）優化。適當增加對多季糧食作物的補貼力度，對畝均糧食產量較高的土地予以一定獎勵，提升百姓種糧的積極性，引導其種好“口糧”。通過考核農業生產結構中“主糧”生產比例和糧食總產量（播種面積）的方式，保障糧食安全。

3.實事求是與合理整治結合，做到物盡其用、杜絕浪費。各地“非農化”“非糧化”整治工作應遵循實事求是原則，統籌考慮實施進度、力度及與百姓收益間的關系，做到綜合效益最大化。協調好政策嚴肅性和執行靈活性的關系，對文件中提出的幾類嚴禁的情形應做到堅決整治，對未提及而又涉及百姓切身利益的應靈活處置，如不一定恢復到種糧食，也可恢復到具備良好耕作條件。適當考慮作物的季節性特征，採用以時間換空間方式，即當年成本最低時實施整治，如水果已經售出、苗木春秋季移栽后，做到物盡其用、杜絕浪費。