南四湖治污記（法治頭條）

圖①：南四湖專案辦案組檢察官與技術人員開展檢驗鑒定。 　　資料圖片 　　圖②：2022年1月19日，南四湖專案辦案組乘船在微山湖上現場辦案。 　　本報記者 張 璁攝

微山湖、昭陽湖、獨山湖、南陽湖，被稱為“南四湖”。這裡作為我國北方最大的淡水湖，自古便是大運河“千裡賴通波”的航運要道，如今又成了南水北調東線工程輸水干線和重要調蓄水庫。

南四湖，3萬多平方公裡的流域，1266平方公裡的湖面，200多萬群眾沿湖生活，這裡匯入了魯蘇皖豫4省8市的53條河流，一度讓其成了“集中納污區”。圍繞南四湖流域治理，從4省交界的“九龍治水”、到漁民上岸的安置生計、再到沿湖企業的排放達標等，都是擺在當地黨委政府面前的需要回答好的課題。

面對跨區劃的生態治理難題，最高人民檢察院直接立案，打響了自檢察公益訴訟制度建立以來規模最大、難度最高、社情最為復雜的一場公益訴訟治污攻堅戰。 

——題 記

這個春節，微山湖靜謐的蘆葦蕩裡，穿梭著一個忙碌的身影。他叫化紅超，是山東濟寧微山縣張樓鎮湖興村的村支書。因為要參加最高人民檢察院召開的公益訴訟聽証會，他早早起床，前往湖上漁民的住家船，挨個征求意見——關於他們世代生活的這片湖，這場公益訴訟來得太是時候、太重要了。

“這不是一個案子，它是‘打包’了200多件南四湖流域相關公益訴訟案件的一場戰役。”最高人民檢察院有關負責人說，這起由最高檢親自出手、“頂格”立案辦理的案件，就是南四湖流域生態環境公益訴訟案（以下簡稱“南四湖專案”）。

聯合會診——

“多頭管”“交叉管”“無人管”，跨區劃治理出現治理難

南四湖難治理，難就難在跨區劃。

鑒於最高檢2019年曾辦理橫跨貴州、廣西、雲南3省（區）的萬峰湖環境公益訴訟案件，徹底解決了中央環保督察兩次點名仍拖而不決的網箱養殖污染問題，2021年3月，生態環境部建議最高檢辦理同樣為跨區劃治理所困的南四湖生態環境公益訴訟案件。

沒多久，生態環境部帶隊實地調研南四湖流域污染問題，最高檢公益訴訟檢察廳檢察官呂洪濤、劉家璞隨隊參加了聯合調研。從山東濟寧到江蘇徐州一路南下，檢察官們愈發感到南四湖流域污染成因之復雜、治理難度之大。

南四湖曾經污染嚴重，湖內魚蝦基本絕跡。后來隨著國家南水北調東線工程啟動，大量治理圍繞“救湖”迅速展開。經過流域4省長期治污攻堅的不懈努力，南四湖的生態環境質量得到明顯改善。

“雖然目前南四湖流域水生態環境呈現穩中向好態勢，但仍然面臨著下游治污上游排污、昨天治污明天反彈的頑瘴痼疾。”劉家璞摸底時了解到，南四湖流域涉及多省，產業政策、執法標准十分復雜、混亂，邊界區域權責交叉不明，“多頭管”“交叉管”“無人管”情況突出，一些污染環境的企業和個人在不同區域“打游擊”、在不同節點“捉迷藏”，導致南四湖生態環境出現了“一邊治理，一邊破壞”的亂象。

2021年4月8日，經初步調查核實，最高檢直接啟動公益訴訟檢察立案程序，最高檢副檢察長擔任專案辦案組組長，調用最高檢及山東、江蘇、安徽三省四級檢察機關200多名檢察人員，全力投入南四湖專案。

欲治其病，先辨其症。

專案辦案組發現，南四湖流域涉及4省，但南四湖的湖面在新中國成立初期統一劃歸濟寧市微山縣管轄，定界原則至今未變。2003年，山東省批准成立山東南四湖省級自然保護區。按照自然保護區條例要求，山東已對保護區核心區范圍內的煤礦全部依法退出開採，對緩沖區、實驗區內的工業廢水排放標准提出了較高要求。但山東省設定的自然保護區，並不當然列為江蘇、安徽、河南等地的保護目標，如江蘇徐州工業廢水的排放標准雖然符合國家要求，但是低於山東制定的地方標准，安徽碭山的農村生活污水還在直排南四湖支流復新河。

“對環境污染問題的深入分析研判表明，根源就在‘不統一’。”最高檢第八檢察廳廳長胡衛列說，南四湖流域跨區劃的生態治理，具有流域治理的典型性特征，即“上下游不同行、左右岸不同步”，4省8市34縣各唱各調，53條河流各管各攤，工業污染、農業污染、生活污染、船舶污染都存在執法標准不統一的問題。

“環境治理標准的不統一，說到底是全局利益與局部利益、長遠利益與眼前利益之間矛盾的集中反映。”專案辦案組提出了破題思路——攻城先攻心，要統一執法標准，首先要統一執法思想。開展環境公益訴訟，必須在習近平生態文明思想和習近平法治思想的指引下，把各地治理環境污染的認識態度統一到堅持生態優先、綠色發展上來，把流域老百姓的生產和生活方式引導到綠水青山就是金山銀山的理念上來，唯有如此，才能徹底解決南四湖環境治理標准不統一的根源性問題。

在辦案過程中，南四湖專案贏得了流域各省省委省政府的大力支持，與生態環境部、自然資源部等相關部委和地方行政機關密切協作，沿湖企業和群眾積極配合，形成了強大的“朋友圈”“同心圓”“親友團”。

很快，專案辦案組直面問題，把統一全流域工業廢水排放標准、核心區工礦退出標准、湖區岸上生活污水處理標准、農業養殖污染治理標准和京杭大運河的南四湖航道船舶污染收集轉運處置標准，作為辦案的切入點和根本路徑，下定決心力爭實現這一底線目標。

漁民上岸——

實事求是兼顧群眾生計與環保要求

南四湖污染最突出的症結是黑臭水體。但辦案伊始，一道巨大的難題就擺到了面前：這麼大的湖區，廠礦村庄星羅棋布，魚塘成群蘆葦成林，怎麼找出黑臭水體以及各類污染點？

一籌莫展之際，專案辦案組把目光投向了“天上”，搬來中國科學院空天信息創新研究院的“救兵”，全流程、全方位參與辦案。

“衛星遙感可以做到‘坐地日行八萬裡，巡天遙看一千河’。”面對南四湖的復雜情況，中科院空天信息創新研究院研究員劉朔介紹，衛星遙感非常適合對跨區域、大面積的地表進行持續的成像觀測，還能採用超出肉眼感知之外的多光譜成像，像“火眼金睛”般發現一些人眼看不到的情況。在中科院專家幫助下，運用衛星遙感和大數據技術對全域污染問題進行監測、精准定位，專案辦案組發現黑臭水體指數較高湖區面積佔比達15%，84個疑似污染點位也被排查了出來。

以遙感衛星的“眼睛”應用為標志，檢察官的實地調查取証一下子邁入了高科技時代。

2021年6月10日，微山湖上驕陽似火。專案辦案組一行冒著高溫來到微山縣湖興村實地調查生活污水和農業養殖污染治理情況。聽完相關情況介紹后，一行人沒走預定線路，而是徑直走向村后魚塘。不過百步之遙，便發現垃圾成堆，魚塘水體發黑。

對此，隨隊的衛星遙感專家說，村子周邊的污染情況在衛星的光學成像上非常鮮明。在衛星的精准定位下，專案辦案組從主航道拐進了蘆葦掩映的小河汊，隻見漁民的住家船三兩成群，水面不時漂浮著生活垃圾，船隻一過便攪起陣陣泛黑的水浪。

於是，根治住家船的生活污染問題便成了檢察官與縣政府磋商的重要議題。但在南四湖，讓以船為家的漁民上岸是個老大難的歷史遺留問題。

多年來，漁民以住家船為居住場所，吃喝拉撒都在湖區，生活垃圾和污水直排入湖，影響了南四湖的生態環境。以微山縣為例，其共有以船為家的漁民約5000戶、1.6萬余人，涉及53個村，大多世代以漁業為生，對湖區依賴性較強，上岸問題牽一發而動全身。

記者在走訪南四湖的住家船時發現，對於上不上岸，漁民們形成了涇渭分明的兩派。

“漁民就像魚一樣，離了水就沒法活。”微山縣高樓鄉渭河村的化明有坦承，他們村絕大多數人都不想上岸。原來，他們往上數五六代都是漁民，一直都是靠湖吃湖，自從上世紀90年代轉型養殖蝦蟹后，收入更是一年好過一年。

近十來年，為了南四湖的保護，村裡的漁民再難也積極響應國家號召，先是退了網圍，后來又退了池塘，但仍有許多人還靠著自己的養殖技術謀生。“畢竟這把年紀了，除了養殖別的也不會，上了岸去打工誰會要呢？”化明有道出不少村民共同的顧慮。

然而，在微山縣昭陽街道的猛進村，那裡的村民上岸的意願卻異常強烈。“我們村是100%支持上岸的。”閆成武是猛進村的村支書，他說他們村已經納入了漁民安居工程試點。猛進村村民與渭河村一樣，都是世代以船為家，為何情況卻截然相反？

閆成武說，猛進村一方面是老人多、外出務工的多，老人就醫、子女上學等有現實需要﹔另一方面，他們村保留下來的養殖池塘與可能安置的庄台（陸居點）不過十來分鐘的路程，即使上了岸也不會對原先的生產生活帶來太大影響。“漁民過去家在船上，但趕上大風大浪隻能往外躲，在岸上有了房子，才真的有了遮風擋雨的家。”閆成武說。

顯然，制定的政策能否保障漁民上岸后的長遠生計、能否契合漁民生產生活的迫切需要，決定了以船為家的漁民上岸的意願。

為從根本上解決問題，在南四湖專案的推動下，微山縣堅持“成熟一批、上岸一批”的原則，分批實施以船為家漁民安居工程。對上岸意願不強烈、上岸條件暫不成熟的住船漁民，政府不僅全部安裝了污水收集設施，還就近建立了污水處理站，實現生活、環保兩不誤。

記者在渭河村看到，村裡建起了兩處生活污水處理站，每艘住家船上都安裝了具有粉碎、自動抽水功能的集輸井，將污水抽入主管網，並進入污水處理站。所有居民的生活垃圾由物業公司負責收集，統一運送到鄉裡的垃圾中轉站，避免了固體垃圾污染。

“盡管成效顯著，但也要清醒地看到，漁民生產生活方式的轉變，魚塘養殖的生態化改造，還有很長的路要走。”胡衛列說。

排污整治——

既讓環境好起來，又讓企業發展好

“法律必須遵守，環境必須治理，企業必須生存，怎麼辦？”山東省檢察院副檢察長王效彤面前擺著一道如何既讓環境好起來、又讓企業發展好的難題。

2019年，山東率先實施硫酸鹽等污染物排放標准，但標准提升后，卻有36家煤礦因為硫酸鹽超了標，需要承擔法律責任。山東省檢察院立案后調查發現，標准出台時，相關煤礦已建礦多年，原有設施不具備硫酸鹽處理能力。可是除鹽技術復雜、成本很高，企業治理積極性並不高，而且若企業一次性承擔巨額賠償，則可能馬上陷入生產困境。

“36家企業年產量6000余萬噸，產值400億元，涉及7.2萬職工，關系當地經濟發展、社會穩定，豈能一關了之？”王效彤說，為破解兩難問題，他們不但委托專業機構多次鑒定檢測，還專門舉行檢察聽証，聽取人大代表、專家學者意見，並且多次與環保部門和企業座談，了解監管難點和企業困難，“不僅支持而且監督行政機關，綜合評估企業財務狀況、預期收入、賠償意願等，制定‘一礦一策’方案”。其中山東菏澤4家煤礦採用“提標改造替代修復”方式承擔了法律責任，分批投資8.5億元，提標改造污水處理設施，而且確保排放廢水以優於規定的標准排放。截至目前，20家煤礦企業技術改造后達標排放，10家綜合處理后零排放，6家停產整治。

“借大勢、辦大案，解決一些實實在在的難題。”山東省滕州市檢察院檢察官劉玲敏銳地發現，專案可以推動解決一些地方的老大難問題。

滕州市鮑溝鎮是全國重要的玻璃深加工基地，但轄區裡有12家雕刻玻璃企業，因污水處理廠除氟能力不足，生產中產生的部分含氟廢水直接排入郭河，最終匯入南四湖。中央、省環保督察多次責令整改，但歷經4年，治理效果不佳。

檢察機關在監督行政機關履職時發現，關停企業雖能暫時解決污染問題，但不利於玻璃基地的長遠發展，建成氟化物處理設施才是徹底解決問題的關鍵。事實上，玻璃企業污染不僅始終讓環保部門懸著一顆心，而且企業本身也迫切希望建成設施、恢復正常生產。

山東省檢察院、棗庄市檢察院辦案組多次現場督導、實地辦案，並積極與地方黨委、政府交流，這一問題也引起了地方黨委政府的高度重視。2021年9月7日，投資4500萬元的氟化物處理站主體工程竣工。目前，氟化物處理站已正式投入運行，多年難治的超標排放問題終於得到解決。

清理“死角”——

跨區劃協作避免各自為政

由於歷史原因，南四湖沿岸魯蘇兩省所轄鄉鎮、村庄犬牙交錯，導致此處“插花地”“飛地”眾多，也成了一直以來南四湖生態保護的“死角”。

江蘇沛縣檢察院第五檢察部副主任郝敬輝，至今仍對一次到沛縣和微山縣交界“插花地”辦案時的經歷記憶猶新。原來，那天他們來到最高檢交辦的某企業涉嫌污染環境案現場調查核實証據時，因企業主認為該企業在山東境內，江蘇的檢察院無權調查，十來個人圍住了沛縣檢察院和生態環境局的公務車輛。法不能向不法讓步，郝敬輝當即下車一番釋法說理、曉以利害，圍攔人群聽勸散去。事后，根據調查核實的証據，該案也順利報最高檢移送山東檢察機關辦理。

解決“插花地”的污染治理難題，已到刻不容緩的地步。

大屯港河為南四湖的主要支流之一，位於沛縣大屯鎮和微山縣西平鎮交界處，長期處於“都管、都不管”狀態，造成大屯港河沿岸“散亂污”企業匯集，生活污水直排問題突出，因污染嚴重被當地群眾稱為“牛奶河”。

為解決跨省界治理難題，江蘇省沛縣檢察院和山東省微山縣檢察院建立了跨區劃檢察協作機制，同步對大屯港河污染問題啟動行政公益訴訟立案程序，分別督促屬地行政機關依法履職。

沛縣檢察院督促該縣水利部門投入資金700多萬元，清理河底淤泥、新建攔污水壩、整修堤坡岸線，並同步實施生態補水。與此同時，微山縣檢察院督促該縣西平鎮政府同步建設截污管網，沿岸居民生活污水全部接收后集中處理。目前，河流水質顯著改善，大屯港河舊貌換新顏。

2021年12月3日，在最高檢辦案組統籌下，蘇魯豫皖4省檢察院會簽了《關於深化跨省協作配合 加強南四湖流域檢察公益保護的意見》，把“插花地”污染跨區劃協作治理的做法推廣到整個南四湖流域。

當“各管一段”遇上了流動的船舶，治理難度又是陡增。

南四湖作為京杭大運河上南北交通的繁忙水道，自古舟舸如織、商旅不絕。據統計，南四湖流域僅山東境內就有碼頭58處，內河運輸船舶近8000艘，船舶污染不是個小問題。然而，盡管魯蘇皖豫同屬南四湖流域，但山東、河南不屬於長江經濟帶，因此未納入長江經濟帶船舶水污染物聯合監管與服務信息系統，監管出現了“盲區”。

“船舶污染有流動性、隱蔽性、隨意性，如不實現統一監管，異地偷排問題無法徹底解決。”劉家璞表示，有了公益訴訟的助推，山東省交通廳升級建成“山東e交付”系統，將流域多市納入同一平台監管，讓船舶和港口碼頭污染得到了有效治理。

聽証問效——

治理成效由全社會評判監督

截至2022年1月，南四湖專案共摸排案件線索237條，交辦各省分組案件線索233條，共立案205件，其中行政公益訴訟案件185件，民事公益訴訟案件20件﹔除此之外，各省分組還主動立案查辦涉及南四湖流域公益訴訟案件119件。

在安徽碭山縣，辦案推動了近40年未曾治理的復新河的疏浚、清污，河道重現久違的欣欣向榮﹔在徐州，某氣體公司違法建設案得到妥善處置，原廠區全部拆除並復耕完畢……截至2022年1月，南四湖專案共督促拆除沿湖違章建筑、違法養殖1621處，清理污染和非法佔用的河道275公裡，督促推動賠償權利人與企業達成生態環境損害賠償磋商協議金額8.52億元……

2月10日，山東濟南，南四湖專案公開聽証會啟動。這是檢察機關首次以全程網絡直播公開聽証的形式，讓南四湖治理成效接受全社會檢驗。

聽証會上，最高檢及各省辦案組介紹情況后，一個共同關注的問題是，歷時300多天，案件辦了不少，南四湖整治成效的“含金量”究竟如何？

為此，現場請來專家用數據說話。

中科院空天信息創新研究院助理研究員鄒小川啟動系統，將衛星遙感影像投放到大屏幕上。“紅色代表指數高，黃色代表指數中等，綠色代表指數低。”鄒小川對比2021年10月與上年同期衛星遙感監測數據，根據黑臭水體指數、水體懸浮物濃度和水體富營養化程度三項典型指標，發現南四湖從專案辦理前的黃綠色、部分區域甚至紅色，如今轉為了以綠色為主。

“與上年同期相比，2021年8月湖體點位二級壩水質由五類好轉至三類，14個入湖河流站點呈現好轉或明顯好轉。”中國環境監測總站水生態環境監測室副主任李文攀認為，南四湖流域水環境質量改善，專案推動效果顯現。

聽証會期間，聽証員、行政機關代表、企業代表、群眾代表還有不少關心的問題：

——流域治理標准統一了嗎？

“通過辦案推動，除了生態環境部淮河流域生態環境監督管理局已會同流域4省生態環境部門，形成《南四湖流域水污染物綜合排放標准》，江蘇方面已經同意按自然保護區條例要求有序退出煤礦。”胡衛列說，如今公益訴訟檢察也寫入《山東省南四湖保護條例》。

——漁民們退漁還湖后的生計怎麼辦？

“如今，我們的漁村美了、環境好了，但也面臨新挑戰。”化紅超作為群眾代表說，改變村民們原來的生產生活習慣，重點是要找到一條既讓老百姓過上好日子，又不破壞湖區生態的新路子，引領村民做到科學捕撈、生態養殖。

“保護環境有力度，關注民生有溫度。”徐州銅山區副區長吳園園提到，除了辦案中用大量細致耐心的工作，解開村民退漁還湖的思想疙瘩，黨委政府還出台多項措施幫助漁民，涵蓋安置新村建設、再就業培訓、打造農業文旅休閑觀光項目等。

——辦案效果能管多久？

“跨界的湖域水環境治理是個世界性難題。”全國人大代表、青島海洋地質研究所副所長印萍肯定專案成效的同時也意識到，當前整治才真正進入了攻堅期，“最難啃的‘骨頭’還在后面，希望檢察機關持續監督發力、形成長效機制。”

…………

會后，根據聽証意見，專案辦案組對南四湖專案中的205件個案作結案處理——但南四湖的治理還未結束。

“4個湖難住4個省，作為根源問題的四項治理標准，目前主要聚焦在農業養殖的生態化改造。”最高檢有關負責人說，行百裡者半九十，超過湖面一半以上的魚塘的生態養殖將是最難的一道考題，“檢察機關的公益訴訟還不能喘口氣、歇歇腳，必須與各有關方面持續形成治理合力，南四湖才會建成美麗之湖、富饒之湖。”

記者手記

用法律監督實現共贏

圍繞南四湖治污近半年的採訪，最有感觸的是實現人與湖和諧共生的治理智慧。

從表面看，無論是漁民的轉產上岸，還是企業的污染治理，再或是解決跨區劃湖泊的“九龍治水”等等，密集人口與脆弱生態之間，似乎天然充滿沖突對立。

南四湖專案辦案特點恰恰不在對立，而在協同。與許多人的想象不同，檢察公益訴訟九成以上都沒有走到對簿公堂，卻同樣實現了公益保護的監督效果。檢察公益訴訟的成功密碼就在辦案以“雙贏多贏共贏”為目標，堅持把訴前實現維護公益目的作為最佳司法狀態。比如，有時各地發展水平不同、生態訴求不一，這時檢察公益訴訟就是協調彼此的“黏合劑”﹔有時行政機關碰上難題想解決卻有顧慮，這時檢察公益訴訟就能推一把﹔有時公共利益受損卻沒人代表，這時檢察公益訴訟就會補好位。

採訪中，記者還見証了黨委政府的鼎力支持、遇到過人大代表的日夜奔走、感動於環湖群眾的理解配合……所有這些努力都在綠水青山這個共同的目標下凝聚起來。檢察公益訴訟作為極具中國特色的司法制度，在推進國家治理體系和治理能力現代化的探索中應運而生，為破解公益保護的世界性難題提供了中國方案、貢獻了中國智慧。

當然，公益保護不可能一勞永逸，南四湖治理的“后半篇文章”更為關鍵。如何讓“綠水青山”變成群眾的“金山銀山”？如何建立長效機制，讓辦案成果持續鞏固？這其中還有許多未竟的工作、難啃的“硬骨頭”。但隻要開拓創新、久久為功，湖美民富的目標就一定能實現。

《 人民日報 》（ 2022年02月17日 19 版）