國務院調查組相關負責人就河南鄭州“7·20”特大暴雨災害調查工作答記者問

新華社北京1月21日電 日前，國務院常務會議審議通過了河南鄭州“7·20”特大暴雨災害調查報告。就這次災害調查中社會關注的熱點問題，記者採訪了國務院調查組相關負責人。

一、記者：為什麼要成立國務院調查組對河南鄭州這場特大暴雨災害進行調查？

答：我們先回顧一下這場特大暴雨災害的情況。2021年7月17日至23日，河南省遭遇歷史罕見特大暴雨，降雨過程17日至18日主要發生在豫北（焦作、新鄉、鶴壁、安陽）﹔19日至20日暴雨中心南移至鄭州，發生長歷時特大暴雨﹔21日至22日暴雨中心再次北移，23日逐漸減弱結束。這場特大暴雨過程，從累計面雨量來看，鶴壁最大，為589毫米﹔鄭州次之，為534毫米﹔新鄉第三，為512毫米。從過程點雨量來看，也是鶴壁最大，為1122.6毫米。日最大點雨量出現在7月20日的鄭州，為624.1毫米，接近鄭州平均年降雨量（640.8毫米）。

這次特大暴雨災害共造成河南全省16個市150個縣（市、區）1478.6萬人受災，直接經濟損失1200.6億元，其中鄭州409億元、佔全省的34.1%﹔全省因災死亡失蹤398人，其中鄭州380人，新鄉10人，平頂山、駐馬店、洛陽各2人，鶴壁、漯河各1人，鄭州因災死亡失蹤人數佔全省的95.5%。

在這場特大暴雨災害中，雖然河南全省受災地區多、范圍大、災情重，但重大人員傷亡主要集中在鄭州，而引發社會廣泛關注的事件和災害應對存在的問題，也主要集中在鄭州。

為查明問題、總結經驗、汲取教訓，經黨中央批准，國務院成立調查組，對河南鄭州“7·20”特大暴雨災害開展調查。這主要是基於兩方面的考慮：一方面，這次災害造成的重大人員傷亡和財產損失為近年來所罕見，社會各界和廣大人民群眾高度關注，雖然是因極端天氣引發的，但集中暴露出許多問題和不足，需要把過程和原因調查清楚，給黨和人民、給社會和歷史一個負責任的交代﹔另一方面，在全球氣候變化的背景下，我國自然災害風險進一步加劇，極端天氣趨強趨重趨頻，類似河南鄭州這樣的極端強降雨未來可能增多，需要通過災害調查來總結經驗、汲取教訓，找出自然災害防治的問題短板和薄弱環節，舉一反三，指導全國有針對性地加以改進，更好應對可能面臨的重大災害風險挑戰，切實保障人民群眾生命財產安全。開展這次調查，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發展思想和“人民至上、生命至上”理念，對人民群眾生命財產安全的高度負責，體現了對防范化解重大風險、推進國家治理體系和治理能力現代化、提升災害防御應對能力的高度重視。

二、記者：這次災害調查過程是怎樣的？如何確保調查工作的科學客觀准確？

答：這是在國家層面第一次組織這樣的全域性自然災害調查，沒有先例可循，且涉及面廣、重點事件多、專業性強，工作量和難度都很大。

在黨中央、國務院堅強領導下，調查工作由應急管理部牽頭，水利部、交通運輸部、住房城鄉建設部、自然資源部、公安部、發展改革委、工業和信息化部、衛生健康委、中國氣象局、國家能源局和河南省政府參加，分設綜合協調、監測預報、應急處置、交通運輸、城市內澇、山洪地質災害等6個專項工作組，分別由有關部委牽頭。同時，設立專家組，由氣象、水利、市政、交通、地質、應急、法律等領域的院士和權威專家組成，開展災害評估，為調查工作提供專業支撐。中央紀委國家監委相關部門指導開展相關工作。

調查組認真學習貫徹習近平總書記有關重要指示批示精神，本著對黨和人民負責、對社會和歷史負責的態度，堅持依法依規、實事求是、科學嚴謹、全面客觀的原則，依照突發事件應對法、防洪法、安全生產法、防汛條例等法律法規，充分考慮自然災害特點，實事求是把握“三個區分開來”，即把客觀上的不可抗力與主觀上的不作為區分開來、把能力素質不足與不負責任區分開來、把法規標准缺失與職責任務安全規定不落實區分開來，通過現場勘查、調閱資料、走訪座談、受理信訪舉報、問詢談話、調查取証、分析計算、專家論証等方式，對災害過程、重點事件全面調查，對關鍵問題、定性問題深入論証，並充分聽取專家意見。調查期間，調查組共查閱資料9萬余件、深入重點地區重點部位實地踏勘100多次、座談調研近200次、問詢談話450余人次。

經過全面深入調查，查明了鄭州市和有關區縣（市）黨委政府、部門單位履職情況及存在的問題，查明了社會廣泛關注的重點事件和因災死亡失蹤人數遲報瞞報問題，研究提出了主要教訓和改進措施建議，形成了調查報告，並經調查組全體會議審議和專家組評估論証通過。

三、記者：此次特大暴雨災害中，鄭州市的雨情汛情災情具體有哪些特點？

答：調查組組織氣象水文專家對災害發生發展過程進行了全面復盤分析。具體來看，鄭州市的雨情汛情災情主要有以下4個特點：

一是暴雨過程長范圍廣總量大，短歷時降雨極強。這輪降雨折合水量近40億立方米，為鄭州市有氣象觀測記錄以來范圍最廣、強度最強的特大暴雨過程。7月20日鄭州國家氣象站出現最大日降雨量624.1毫米，接近鄭州平均年降雨量。特別是20日16時—17時鄭州小時最強點雨量201.9毫米，突破我國大陸氣象觀測記錄歷史極值。二是主要河流洪水大幅超歷史，堤防水庫險情多發重發。鄭州市賈魯河等3條主要河流均出現超保証水位大洪水，過程洪量均超過歷史實測最大值。全市124條大小河流共發生險情418處，143座水庫有84座出現不同程度險情，威脅鄭州市區以及京廣鐵路干線、南水北調工程等重大基礎設施安全。三是城區降雨遠超排澇能力，居民小區公共設施受淹嚴重。20日鄭州城區24小時面平均雨量是排澇分區規劃設防標准的1.6倍至2.5倍，10條內河多處出現漫溢，主城區普遍嚴重積水，導致全市超過一半的居民小區地下空間和重要公共設施受淹。主城區因災死亡失蹤129人，水淹溺亡是主要原因。四是山丘區洪水峰高流急漲勢迅猛，造成大量人員傷亡。西部山區鞏義、滎陽、新密、登封4市山洪溝、中小河流發生特大洪水，因河流溝道淤堵萎縮，許多房屋橋梁道路等臨河跨溝建設，導致阻水壅水加劇水位抬升，路橋阻水潰決洪峰疊加破壞力極大。山丘區4市因災死亡失蹤251人，其中直接因山洪、中小河流洪水沖淹死亡失蹤156人。

總的看，鄭州“7·20”特大暴雨強度和范圍突破歷史記錄，遠超出城鄉防洪排澇能力，全市城鄉大面積受淹，城鎮街道窪地積澇嚴重、河流水庫洪水短時猛漲、山丘區溪流溝道大量壅水，形成特別重大自然災害。

四、記者：此次災害應對處置中，鄭州市存在哪些突出問題？

答：從調查情況來看，這場特大暴雨發生后，雖然鄭州市委市政府做了大量工作，但災害仍然造成了重大人員傷亡和財產損失。這有極端暴雨防御難度大的原因，有城市發展快、歷史欠賬多的原因，也集中暴露出鄭州市委市政府、有關區縣（市）和部門單位領導干部認識准備不足、防范組織不力、應急處置不當等問題。主要集中在以下6個方面：

一是應對部署不緊不實。在國務院領導同志和河南省委省政府提出明確要求的情況下，鄭州市委市政府主要負責人仍主觀上認為北方的雨不會太大、風險主要在黃河和水庫，警惕性不高、責任心不強，防范部署不堅決不到位、缺乏針對性，尤其是17日、18日兩天沒有及時果斷行動，防汛准備的“關鍵期”成了“空白期”。二是應急響應嚴重滯后。常庄水庫發生重大險情，鄭州市未按規定及時啟動Ⅰ級應急響應，同時，以氣象災害預報信息為先導的防汛應急響應機制尚未有效建立，應急行動與預報信息發布明顯脫節，直到20日16:01氣象部門發布第五次紅色預警，才於16:30啟動Ⅰ級應急響應，但為時已晚、災難已經發生，山丘區4市人員死亡失蹤時間90%以上集中在鄭州市Ⅰ級應急響應啟動前的當日13時至15時。三是應對措施不精准不得力。以常態化措施應對重大雨情汛情，沒有按紅色預警果斷採取停止集會、停課、停業措施，錯失了有效避免大量人員傷亡的時機。四是關鍵時刻統一指揮缺失。市委市政府主要負責人和其他市領導多在點上奔波，有的撞在一起、有的困在路上，關鍵時刻無市領導在指揮中心坐鎮指揮，不了解全市整體受災情況，未及時掌握重大險情，失去了領導應對這場全域性災害的主動權。五是缺少有效組織動員。20日當天許多群眾仍正常出行，機關企事業單位常態運轉，人員密集場所、城市隧道、地鐵、城市地下空間以及山丘區臨河臨坡村居等，沒有提前採取有效的避險防范措施。全市因災死亡失蹤人員大多數是分散性的，遇難時多處於正常活動狀態。六是遲報瞞報因災死亡失蹤人數。存在未按規定每日統計上報傷亡情況和刻意阻礙、隱瞞不報問題。在不同階段瞞報139人，其中鄭州市本級瞞報75人，縣級瞞報49人，鄉鎮（街道）瞞報15人。

五、記者：此次災害中，鄭州地鐵5號線、京廣快速路北隧道等亡人事件曾經引發社會高度關注和質疑，請問有沒有進行針對性調查？

答：調查組對造成重大人員傷亡和社會關注的幾起事件進行了深入調查，復盤了發生過程，查明了主要原因和問題，認定了事件性質。

關於鄭州地鐵5號線亡人事件（14人死亡），調查認定，這是一起由極端暴雨引發嚴重城市內澇，澇水沖毀五龍口停車場擋水圍牆、灌入地鐵隧道，鄭州市地鐵集團有限公司和有關方面應對處置不力、行車指揮調度失誤，違規變更五龍口停車場設計、對擋水圍牆建設質量把關不嚴，造成重大人員傷亡的責任事件。

關於京廣快速路北隧道亡人事件（6人死亡、247輛汽車被淹），調查認定，這是一起由極端暴雨引發，鄭州市隧道管理單位和有關部門封閉隧道、疏導交通不及時，造成較大人員死亡和重大財產損失的責任事件。

關於郭家咀水庫漫壩事件（轉移群眾9.8萬人），調查認定，這是一起因道路建設和施工單位侵佔毀壞水工程、有關部門監管不力導致溢洪道堵塞，極端暴雨引發水庫漫壩重大險情的違法事件。

關於滎陽市崔廟鎮王宗店村山洪災害（23人死亡失蹤），調查認定，極端暴雨引發山洪和滑坡、跨溝路基阻水潰決，應急預案措施不當、疏散轉移不及時，是造成重大人員死亡失蹤的主要原因。

關於登封電廠集團鋁合金有限公司爆炸事故（5人死亡），調查認定，這是一起河道漫溢洪水涌入公司車間電解槽，與高溫熔融鋁液發生反應造成爆炸的次生事故。所在鎮的黨委政府未如實報告人員死亡真實原因，並違規使用災后重建補助資金用於死亡人員家屬補償。

六、記者：此次災害應對處置中，暴露出哪些深層次的問題和教訓？

答：確實，在此次災害應對處置過程中，集中暴露出當地在防災減災救災等應急管理體系方面的諸多問題短板，教訓十分深刻。這些問題短板，在全國很多地方也不同程度存在，需要引起高度重視、切實加以改進。

一是一些領導干部特別是主要負責人缺乏風險意識和底線思維。這次災害來臨前，鄭州市委市政府負責人特別是主要負責人主觀上認為北方的雨不會太大，對鄭州遭遇特大暴雨造成嚴重內澇和山洪“沒想到”。這種麻痺思想和經驗主義在北方城市不少領導干部身上也同樣存在，一些領導干部對極端氣象災害認識不足，嚴重缺乏風險意識和底線思維，應急准備嚴重不足。這些問題，說到底還是學習貫徹習近平總書記關於防范風險挑戰重要論述沒有入腦入心，對人民生命、政治責任缺乏敬畏。這是各地各級領導干部首先要汲取的深刻教訓。

二是市委市政府及有關區縣（市）黨委政府未能有效發揮統一領導作用。在這場災害應對過程中，鄭州市委市政府統一領導和指揮不力，責任沒有真正上肩，沒有統籌安排指揮部坐鎮指揮和現場指揮力量，一些領導干部領導能力不足、全局意識不強，不知道關鍵時刻自己的職責是什麼、崗位在哪裡、如何發揮領導作用，導致抓了點丟掉面。以這場災害為警示，就要著力解決一些領導干部在災害面前不會為、不善為的問題，真正把黨的集中統一領導貫穿災害防范應對各方面全過程，使黨的領導更加堅強有力。

三是貫徹中央關於應急管理體制改革部署不堅決不到位。鄭州市設置了防汛抗旱指揮部、城市防汛指揮部、氣象災害防御指揮部、突發地質災害應急指揮部等4個指揮機構，防汛抗旱指揮部下又設了防辦、河湖水利防辦、城防辦、黃河防辦4個辦公室，機構重疊、職能重復、工作重合，大家都管都沒有管到位，不符合“一類事項原則上由一個部門統籌，一件事情原則上由一個部門負責”的機構改革要求。各地要從中深刻汲取教訓，堅決貫徹中央深化應急管理體制改革的決策部署，加快形成統籌協調、統分結合的“全災種、大應急”工作格局。

四是發展理念存在偏差，城市建設“重面子、輕裡子”。鄭州作為新興特大城市，近年來發展速度很快，但城市規劃建設落實防災減災要求不到位，城市排澇基礎設施建設嚴重滯后於城市發展。雨水管道與建成區面積相當的城市相比相差超過一半﹔已投資的海綿城市建設項目資金，實際相關的僅佔32%，用於景觀、綠化等佔近56%﹔排水明溝等設施“十三五”期間改造達標率僅20%。這也是不少地方長期存在的共性問題，反映了一些領導干部政績觀有偏差，在完整准確全面貫徹新發展理念、統籌發展和安全上存在很大差距。

五是應急管理體系和能力薄弱，預警與響應聯動機制不健全等問題突出。這次暴雨災害集中暴露出鄭州市預警發布能力、應急指揮能力、搶險救援能力、社會動員能力、科技支撐能力不足等諸多短板。特別是災害性天氣預報與災害預警混淆，預警發布部門分割，防災避災措施針對性、有效性、強制性不足，缺乏統一權威高效的預警發布機制﹔預警與響應聯動機制不健全，應急預案實用性不強。這些問題一定程度上反映了我國應急管理工作系統治理不強，尚未建立起一整套系統化的制度和能力體系，基層基礎尤為薄弱。

六是干部群眾應急能力和防災避險自救知識嚴重不足。這次災害也反映一些新上任的干部對防災減災救災和應急管理情況不熟悉，未經歷過洪澇、地震等大災考驗，實戰經驗嚴重不足。此外，在這次災害應對過程中，媒體的宣傳警示作用發揮不到位，災害預警信息傳播不及時不充分，社會公眾安全意識和防災避災能力不強。加強各級領導干部防災減災救災、應急管理能力培訓和群眾科普教育十分必要和迫切。

七、記者：針對這些問題教訓，對進一步加強和改進防汛救災工作、提升自然災害防治能力有何建議？

答：河南鄭州“7·20”特大暴雨災害應對處置中暴露出的問題短板，既是深刻教訓，也是各地各部門舉一反三、自警自省，抓緊補短板、強弱項，切實提升自然災害防治能力的一筆寶貴財富。基於此，調查組提出了六項改進措施建議：

一要大力提高領導干部風險意識和應急處突能力。把《習近平關於防范風險挑戰、應對突發事件論述摘編》列為各級黨委（黨組）理論學習中心組學習專題，納入各級黨校培訓必修課，推動各級領導干部樹牢“人民至上、生命至上”理念，統籌好發展和安全兩件大事，增強風險意識和底線思維，提高防災減災救災和防范化解風險挑戰的能力和水平，切實把確保人民生命安全放在第一位落到實處。對新調整上任的各級領導干部，要及時組織上崗前后專題培訓，了解應對各類災害的自身職責和要求，具備防災減災救災和應急處置基本能力。

二要建立健全黨政同責的地方防汛工作責任制。落實地方黨委政府防汛救災主體責任，實行防汛救災黨政同責、一崗雙責，壓緊壓實日常防范和事前、事中、事后全過程領導責任。完善防汛抗旱指揮部的響應預案和運行制度，關鍵時刻必須堅持指揮部的統一領導指揮，明確防汛關鍵時段的具體崗位和具體職責。地方黨政主要負責人首先要在指揮部靠前指揮、坐鎮指揮、掌控全局﹔赴災害現場時必須明確其他負責人坐鎮指揮，並與指揮部保持暢通，始終了解全局、正確決策。

三要深入開展應急管理體制改革及運行情況評估。針對地區之間、上下之間應急管理體制改革進展不平衡，各地全面組織評估，並把評估工作與深化改革統一起來，系統查找指揮機構設置、部門職責界定、專業人員和機構支撐、運行機制等方面與實現機構職能優化協同高效的差距，以堅持和加強黨的全面領導為統領，建立健全統一權威高效的應急指揮機構，發揮好應急部門的綜合優勢和各相關部門的專業優勢，建強指揮班子，完善制度機制，強化專業機構支撐。

四要全面開展應急預案評估修訂工作，強化預警和響應一體化管理。預案評估修訂要與健全制度相結合，實化細化指揮長和各有關部門及相關單位的具體責任、應答機制、行動措施，強化演練磨合和日常檢查，發布預警信息后依據預案和制度啟動響應、落實措施，確保關鍵時刻管用頂用。建立健全極端天氣和重大風險研判機制，量化預警和應急響應啟動標准，規范預報預警信息發布，建立健全預警與應急響應聯動機制，按規定及時採取“三停”（停止集會、停課、停業）強制措施。

五要整體提升城市防災減災水平。深入開展自然災害綜合風險普查，把極端天氣應對、自然災害防治融入城市發展有關重大規劃、重大工程、重大戰略，補齊防洪排澇設施欠賬，完善防洪排澇標准和醫院、地鐵等公共服務設施抗災設防標准，強化重大生命線工程安全保障，加強備用供電、排水泵站等關鍵設施安全保護，在重點部位配備應急特殊裝備，提高斷路、斷電、斷網等極端情況下的應急保障能力，實現城市防災減災救災能力同城市發展相適應。

六要廣泛增強全社會風險意識和自救互救能力。在全社會廣泛開展防災減災救災宣傳教育，充分發揮各類媒介作用，切實增強群眾防范風險的警覺性。把防災和安全教育從基礎教育抓起，在國民教育體系中突出相關內容，推動防災減災救災知識進教材、進校園、進社區、進職業培訓。拓展形式豐富的實踐演練活動，建設各級防災減災救災教育培訓基地、科普體驗場館，激發公眾興趣，增強培訓效果。

《 人民日報 》（ 2022年01月22日 05 版）