中國的“小巷總理”為什麼管用

編者按：新中國成立70年來，中國共產黨領導中國人民創造了舉世矚目的成就。這一切是怎麼發生的？中國共產黨為什麼能？中國為什麼行？如何繼續堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化？世界充滿好奇，時代不斷追問。

人民網自9月以來，推出“70年70問”大型全媒體系列報道，尋找歷史性成就蘊含的“中國基因”，破解歷史性變革背后的“中國密碼”。本報今日轉發其中一篇，透過中國的“小巷總理”，看國家治理體系的基層實踐。

1949年10月1日，北京，開國大典。

20天后，10月21日，中央人民政府政務院在北京宣告成立。新上任的政務院總理周恩來主持了政務院第一次政務擴大會議。政務院設政治法律委員會、財政經濟委員會、文化教育委員會、人民監察委員會和30個部、會、院、署、行。

兩天之后，10月23日晚上，在千裡之外的浙江省杭州市上城區上羊市街，250多名居民代表接到通知去西牌樓小學禮堂開會。昏黃的電燈下，他們每個人領取了一張選票，代表轄區2250戶選出老百姓自己管理自己的一個組織——居民委員會。

居民委員會由主任、副主任和居民委員組成。其中，居委會主任因為工作在街頭巷尾，負責的事務又包羅萬象，以至於很多人願意把他們稱為——“小巷總理”。

在廣袤的國土上，嶄新的人民共和國就這樣一邊鋪陳開宏大設計，一邊勾描著細膩工筆……一切都是這個古老國度裡從未有過的新氣象！

“陳總理”上任記

陳福林是上城區上羊市街的一名人力車夫，念過3年小學，是個走街串巷的熱心腸。這條街上誰家有個婚喪嫁娶都少不了喊上這位“陳家大兒子”來幫忙。1949年5月杭州解放，人力車沒人坐了，陳福林便來到當地一家工廠當力工，“小伙子有力氣，干活實在”是大家對他的評價。

選居委會那天晚上的經歷，陳福林生前多次談起：“那天發的選票是一個油印的紙質條子，約8厘米寬、18厘米長。紙上共印了21個候選人的姓名，在姓名后面有空格……”

一人一票的選舉，很快有了結果，24歲的陳福林當選上城區上羊市街居委會主任，畢業於上海法政學校的陳道彰當選副主任。一起選出的還有另外7名居委會委員，分別負責生產、公安、民政、文教、衛生等事務。

“陳家大兒子”當上了居委會主任！200多位居民代表既興奮又新鮮，有說有笑地走出了會場。剩下的，是當初國民政府任命的20多名“保長”。說起“保長”這個職務的由來，還要追溯到宋代王安石變法創設的保甲制——十戶為甲，設甲長﹔十甲為保，設保長。到了國民黨統治時期，保甲制成為維護其反動統治的工具。花多少錢能買個“保長”的職位，從來就不是秘密。

新舊交替，永遠不會有和顏悅色。就在選舉結束之后，直到一位同志把手槍拍在了桌子上，這20多個“保長”才不情願地交出了印章。陳福林拿個包袱皮把這些印章一包，拿回家當柴火燒了。

在漫長的歷史中，這個夜晚的故事起初毫不起眼。但是，為了梳理出這個故事，民政部組織專家學者從2004年開始，展開了為期4年的漫長尋訪研究。2008年6月，最終宣布上城區上羊市街居委會是新中國歷史上第一個居委會。

這250多位居民代表成了中國基層民主的最初實踐者。而這位剛剛當選的陳福林主任也絕不會想到，自己竟是新中國歷史上第一位“小巷總理”。

這位“小巷總理”一上任，面對的工作就又多又雜。個別居民衛生習慣不好，隨地大小便，陳福林和居委會一班人商量，蓋了兩間簡易公廁﹔國內一些地區遭受洪澇災害，居委會干部就挨家挨戶去募捐﹔抗美援朝，陳福林去慰問軍烈屬，動員青年參軍報國﹔戶口大清查，居委會協助有關部門清查出了31名特務、151名吸毒人員……

舊社會保甲制的核心訴求是人身控制，而新中國由人民選舉產生的居委會，則是把為人民服務作為初心使命。這便是新的社會基層組織與保甲制的根本區別。

今天我們回顧“‘陳總理’上任記”，不只是要講述陳福林個人的傳奇命運，而是要在這個故事中尋找“小巷總理”這個制度的基因。

陳福林是人力車夫，他的居委會同事裡有木匠、女工、女教師、銀行經理和茶館老板。這些人本就是杭州城裡的普通市民，選舉他們的也是普普通通的街坊鄰居。新中國的建立，開啟了千百年來中國人從未經歷過的嶄新歷史——人民當家作主。而那一晚的小小選舉，則是這段大歷史在中國最基層的投射。

在中國，“小巷總理”從來不是個體，而是代表了一種制度，一種基層治理模式。2019年9月24日，中共中央政治局就“新中國國家制度和法律制度的形成和發展”舉行第十七次集體學習。中共中央總書記習近平主持學習時強調，我們黨自成立之日起就致力於建設人民當家作主的新社會，提出了關於未來國家制度的主張，並領導人民為之進行斗爭。

中國的“小巷總理”為什麼很管用？因為從他誕生的第一刻起就被中國共產黨賦予了“人民當家作主”基因。1954年12月31日，全國人民代表大會常務委員會通過了《城市居民委員會組織條例》﹔1989年12月26日，全國人民代表大會常務委員會通過《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，其中明確規定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”“由城市居民群眾依法辦理群眾自己的事情”。在法律的保障下，“從人民中來，為人民服務”的理念在“小巷總理”的身上體現得格外直觀而清晰。

從“諸葛亮會”到“民生議事會”

前不久，在遼寧省沈陽市鐵西區興工九委社區，記者見到了被國務院原總理朱镕基稱為“小巷總理”的黃大媽——黃鳳珍。

嗓門大、走路快、精神頭足，初見黃大媽時完全想不到她已經82歲了。從路口到活動室，一路上見到黃大媽的居民都免不了跟她嘮上兩句，200多米的路程足足走了10分鐘。退休前，黃大媽就是這裡的社區黨委書記、居委會主任。

2002年，朱镕基來沈陽考察，黃大媽匯報下崗職工再就業工作時，用一套又一套的順口溜講出了一個又一個行之有效的“笨辦法”，讓一向嚴肅的朱镕基笑著稱贊：“你給群眾辦了那麼多實事，‘小巷總理’不簡單啊。”

彼時，正是東北國企最困難的時期，大量下崗職工賦閑在家。黃大媽所在的興工九委，有居民2281戶，總人口7635人，其中下崗失業人員1062人。

下崗人員再就業成了黃大媽的最大難題。為了廣泛聽取居民的需求，她在興工九委召開了幾次“群眾大會”。“三個臭皮匠賽過諸葛亮”，黃大媽干脆就把這個會叫做“諸葛亮會”。

“樓下應該有個煎餅攤”“雙職工想回家就能喝上熱水”“咱大院能不能有個食堂”……諸葛亮會上，好主意一個又一個地蹦出來。黃大媽帶著大伙一個個落實，解決了幾百人的就業問題。

黃大媽又把諸葛亮會裡有一技之長的居民組織起來，專門培訓下崗職工，黃大媽的口號是“要想再上崗、技能來武裝”。

興工九委社區在沈陽市率先建立了家政信息就業服務站，就業安置率達95%，成為帶動沈陽市社區安置失業人員工作的領頭雁。

黃大媽的居委會工作生涯，是從1962年開始的。那一年，現任鞍山市靈西社區居委會主任的劉娟才剛剛出生。跟黃大媽比，劉娟的工作思路一脈相承，又有所不同。

在靈西社區，劉娟組織了一個“民生議事會”。會議定期召開，議題提前公布，讓居民出點子、拿主意，一起研究討論有關社區建設、社區事務和社區服務問題。

曾經，當地治安問題頻發，民生議事會就議出了巡邏防控隊的方案。退休老干部擔任防控隊隊長，帶動一批居民每天巡邏，維護治安。

社區裡老年人多，腿腳不便。民生議事會又研究出一個“黨員代辦中心”。社區裡的年輕黨員輪流為老年人代辦老年証、乘車卡，代交水費、電費。到后來，社區裡的理發、修鞋、修家電都可以找代辦中心。

如果說黃大媽的諸葛亮會還是一種自發性的摸索，那麼劉娟組織的民生議事會則是有著深入思考和清晰思路的制度設計。黃大媽的“大伙兒的事大伙兒想，大伙兒的事大伙兒辦”被劉娟總結提煉成了“自我管理、自我服務、自我發展”的工作理念，她說：“要讓普通居民有主人翁的責任感”。

黨的十九大報告中指出，要“打造共建共治共享的社會治理格局”“推動社會治理重心向基層下移”。

從黃大媽到劉娟，這些“小巷總理”之所以很管用，就是因為抓住了“共建、共治、共享”這6個字。透過這6個字，我們能夠看見“人民當家作主”的內涵已經變得更加飽滿和充實。

“小巷總理”在網上

沈陽市沈北新區道義街道晨興社區的社區書記、居委會主任高雲白是個80后。晨興社區共有14個小區，常住居民8000多戶，居民人數近2萬人。高雲白也是位“小巷總理”，隻要拿出手機，就是一呼百應的“網紅”。

高雲白10年前到社區工作，從QQ群到微信群，她的工作一直沒離開手機。最近，她還開發了一個微信小程序，社區居民通過這個小程序可以查詢到商業網點、家政服務等相關信息。前不久，沈陽遭遇了多年未有的短時強降雨，小程序的實時推送功能派上了用場，氣象預警信息、道路積水信息、公交地鐵延時信息……幾十個微信群裡反復刷屏，居民們一片點贊。

高雲白的微信裡，還有一個“小巷總理”群。這個群裡都是沈陽市年輕的社區干部，1983年生的朱帥是最活躍的一個。

朱帥現在是大東區萬泉街道魁星社區的社區書記、居委會主任。在社區辦事大廳裡的大屏幕上，我們看到了他的“一網一格多功能”工作模式。一網指現代化網絡，一格指社區內300個住戶為一格。“我們一共有15個網格，一個網格有一個網格員。每個網格都有一個微信群，有任何情況都會第一時間在微信群裡進行溝通。”

朱帥指著屏幕介紹，他負責的社區裡曾經有過一些違章建筑。這些建筑留著隱患大，但拆掉又阻力多。

“為拆掉一個違章小賣部，我們就建了一個30多人的群。”這個群裡有違建小賣部的老板，有城建部門的負責人，有律師，有街坊鄰居，還有媒體記者……群主是“小巷總理”朱帥。群裡所有人一起做這個小賣部老板的工作，政策講清楚、問題能回復。沒用兩個月的時間，違建小賣部拆掉了。小賣部的老板非但沒有為難朱帥，還跟朱帥和群裡的幾個網友嘮成了朋友。

在今天的社區裡，看不見黃大媽敲臉盆張羅開會的場景，但是社區工作人員和居民的雙向互動每時每刻都在進行。在這個上萬人的社區裡，網絡拉近了人和人之間的距離。

社會治理現代化，必然是治理方式的現代化。習近平總書記指出，要強化互聯網思維，利用互聯網扁平化、交互式、快捷性優勢，推進政府決策科學化、社會治理精准化、公共服務高效化，用信息化手段更好感知社會態勢、暢通溝通渠道、輔助決策施政。今天的中國共有社區網格257.3萬多個，有網格員429.8萬人，北京等25個省份實現網格化服務管理全覆蓋，發現、分析、解決、核實反饋問題，更加快捷准確。

年輕一代的“小巷總理”為什麼很管用？因為他們把服務群眾與互聯網時代的新技術、新手段相融合。他們身在互聯網的另一端，但是服務和關懷卻通過互聯網延伸到了每一位居民的生活裡。

協商民主——“小巷總理”的偉大實踐

世界上從來就沒有一種放之四海而皆准的民主標准。民主，不只是價值觀，還是方法論。哪一種民主是合適的，應當以它在治理中的實際效果來衡量。看它究竟是制造了問題，還是解決了問題﹔是制造了麻煩，還是解決了麻煩。

無論是黃大媽的諸葛亮會，還是劉娟的民生議事會，再到高雲白、朱帥的網絡社區、居民微信群，這些土辦法新辦法都在不同時期最大限度地凝聚著居民們的智慧和力量。下崗再就業、治安管理、困難群體幫扶、違章建筑清理……在“小巷總理”的組織下，大家的事大家商量著辦，民主切實體現在了居民生活裡。

這些“小巷總理”也在中國城市的最基層實踐著一種民主模式——協商民主。

與一些國家的民主模式不同，這種協商民主不尋求對抗，不放大分歧，而是致力於整合社會關系，減少社會矛盾，擴大社會共識。這種民主模式中沒有非此即彼的撕裂，沒有你贏我輸的角逐，而是讓多元化的意見和訴求得到有組織、有秩序的表達和集中。無論是面對面的開會，還是在網絡裡的討論協商，都是尋求最大公約數，讓每一位居民都可以發表意見，都可以參與決策，都可以共享發展成果。

習近平總書記指出，人民是否享有民主權利，要看人民是否在選舉時有投票的權利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續參與的權利﹔要看人民有沒有進行民主選舉的權利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監督的權利。

黨的十九大提出，“發揮社會主義協商民主重要作用”。有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。

70年，一代又一代的“小巷總理”成了這個國家治理體系和治理能力現代化進程中的推動者和見証者。70年，“小巷總理”的工作方式不斷變化，工作手段幾經更迭，但是“以人民為中心”的理念始終閃耀在街巷之間。充分發揮社會主義協商民主的優勢，從人民中來、到人民中去，依靠人民、服務人民，這是“小巷總理”之所以管用的根本原因。

2014年2月，習近平總書記走進北京交道口街道福祥社區雨兒胡同看望居民，居委會主任李娜熱情迎接，一路走一路匯報社區情況。看到社區干干淨淨，百姓幸福感很強，總書記表示，社區管理涉及方方面面，都要照顧到。你們最辛苦，請給社區全體工作人員問好。這一瞬間溫暖了很多人。

今天，在越來越龐雜的城市裡，“小巷總理”正在把多元主體組織在一起，共同治理社會公共事務，共同分享社會發展成果。這正是國家治理體系和治理能力現代化的歷史進程。

在新中國成立70年之際眺望未來，我們可以清晰地看到，街頭巷尾亦是廣闊天地，“小巷總理”大有可為。

《 人民日報 》（ 2019年10月25日 01 版）