政策解讀：加快構建自然資源資產產權體系

資產底數不清、所有者不到位、權責不明晰、保護不嚴格……這些問題嚴重制約自然資源資產的開發利用及保護修復。

針對這些問題，中辦、國辦近期印發《關於統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確了此項改革的目標，並給出改革“時間表”和“路線圖”。改革突出強調了哪些關鍵要素，要強化哪些重要基礎性工作？自然資源部有關負責人圍繞這些問題進行了解讀。

注重改革系統性、整體性和協調性，做好頂層設計

產權制度是社會主義市場經濟的基石，實踐和研究表明，構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度有利於自然資源的集約開發利用和生態保護修復。

自然資源部綜合司有關負責人表示，隨著經濟社會發展，我國自然資源資產產權制度逐步建立，特別是黨的十八大以來，自然資源資產產權制度改革提速，在推進自然資源統一確權登記、完善自然資源資產有償使用、健全自然資源生態空間用途管制和國土空間規劃、加強自然資源保護修復與節約集約利用等方面進行了積極探索，同時農村集體產權、林權等一批產權制度改革加快推進，形成了一系列制度方案、標准規范和試點經驗。

“但客觀看，這些改革探索系統性、整體性和協調性還不夠，還存在與經濟社會發展和生態文明建設不相適應、不協調的一些突出問題，甚至因土地產權主體不清造成‘公地悲劇’。”這位負責人說，此次出台《意見》就是要做好自然資源資產產權制度改革的頂層設計，使產權制度在生態文明建設中發揮更加重要的作用。

《意見》提出，到2020年，基本建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度。

為實現這一目標，改革將以堅持完善自然資源資產產權體系、落實產權主體、促進自然資源集約開發利用和生態保護修復等作為基本思路。該負責人表示，“這一基本思路，突出和強化了產權的兩大關鍵要素——權利體系和主體，突出和強化了產權的重要基礎性工作——調查監測和確權登記，突出將產權制度貫穿自然資源源頭保護、過程節約和末端修復的全過程。”

健全產權體系，推動所有權與使用權分離

“為解決自然資源所有者不到位、使用權邊界模糊等問題，《意見》提出多方面主要任務，首要就是健全自然資源資產產權體系。”自然資源部綜合司有關負責人說，“這是自然資源資產產權制度改革的重點。”

如何健全自然資源資產產權體系？《意見》提出，推動自然資源資產所有權與使用權分離，加快構建分類科學的自然資源資產產權體系，處理好所有權和使用權的關系，創新自然資源資產全民所有權和集體所有權的實現形式。以土地“三權分置”為代表的所有權與使用權分離改革探索，成為一大看點。

——土地方面：落實承包土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，開展經營權入股、抵押，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，加快推進建設用地地上、地表和地下分別設立使用權，促進空間合理開發利用。

——礦產方面：探索研究油氣探採合一權利制度，加強探礦權、釆礦權授予與相關規劃的銜接，依據不同勘查階段地質工作規律，合理延長探礦權有效期及延續保留期限，根據礦產資源儲量規模，分類設定採礦權有效期及延續期限，依法明確採礦權抵押權能，完善探礦權、採礦權與土地使用權銜接機制。

——海洋方面：探索海域使用權立體分層設權，加快完善海域使用權出讓、轉讓、抵押、出租、作價出資（入股）等權能，構建無居民海島產權體系，試點探索無居民海島使用權轉讓、出租等權能。完善水域灘涂養殖權利體系，依法明確權能，允許流轉和抵押。理順水域灘涂養殖的權利與海域使用權、土地承包經營權，取水權與地下水、地熱水、礦泉水採礦權的關系。

保証各類市場主體依法平等使用自然資源資產

“明確自然資源資產產權主體，這是自然資源資產產權制度改革的關鍵。”這位負責人表示，針對自然資源資產產權主體規定不明確等情況，《意見》提出研究建立國務院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資產所有權的資源清單和管理體制。探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產所有權的資源清單和監督管理制度。針對收益分配機制不合理等問題，《意見》提出完善全民所有自然資源資產收益管理制度，合理調整中央和地方收益分配比例和支出結構。

據介紹，全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點將在福建、江西、貴州、海南等地探索開展。

對於農村集體所有的自然資源資產所有權，這位負責人表示，將依法落實農村集體經濟組織特別法人地位。農村集體所有自然資源資產由農村集體經濟組織代表集體行使所有權，農村集體經濟組織成員對自然資源資產享有合法權益。保証各類市場主體依法平等使用自然資源資產、公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護。

作為強化自然資源資產產權的一項重要基礎性工作，自然資源統一確權登記將在總結試點經驗、完善確權登記辦法和規則的基礎上加快推進。該負責人表示，將重點推進國家公園等各類自然保護地、重點國有林區、濕地、大江大河重要生態空間確權登記工作，將全民所有自然資源資產所有權代表行使主體登記為國務院自然資源主管部門，逐步實現自然資源確權登記全覆蓋。

《 人民日報 》（ 2019年05月19日 02 版）