制度創新，完善現代治理——黨的十八大以來全面深化改革觀察之二

金秋來臨，《北京市實施〈居住証暫行條例〉辦法》於10月正式落地。按照規定，在京居住6個月以上且符合在京有合法穩定就業、合法穩定住所、連續就讀條件之一的非京籍市民，可以申請領取居住証，符合條件者還可參與積分落戶。

以“居住証”促進基本公共服務均等化，通過“積分落戶”打開更公平通道，讓外來人口享受到更多基本公共服務，北京戶籍制度改革的大動作，點燃了無數“北漂族”奮斗的夢想，也體現了國家逐步推進公共服務均等化的努力，成為這一輪全面深化改革制度創新的生動縮影。

“要把制度建設擺在突出位置”“提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系”“把制度創新作為核心任務”……黨的十八屆三中全會以來，聆聽全面深化改革激蕩的變革之聲，“制度”堪稱最響亮的音符。

“制度設計”“制度建設”“制度安排”“制度完善”“制度保障”“制度銜接”……學習習近平總書記在各個場合的重要講話，梳理中央全面深化改革領導小組成立以來歷次會議的內容，“制度”從未像今天一樣，成為全面深化改革的關鍵詞﹔“制度創新”也從未像今天一樣，成為牽動改革的牛鼻子。

在傳承中超越

——推動各方面制度的成熟定型，保障了公眾利益，增強群眾獲得感﹔激活了改革動力，增強群眾存在感﹔提升了治理能力，增強群眾安全感

一部中國改革史，也是一部制度變遷史。

早在1992年，鄧小平就曾指出：“恐怕再有30年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”由此，中國的改革從初步探索和局部試驗階段，走向以建立社會主義市場經濟體制為核心的全面探索階段。

黨的十八大以來，習近平總書記強調，“今天，擺在我們面前的一項重大歷史任務，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系。”今天中國的改革，已經進入以強化制度建設為核心的全面深化改革階段。

“到二〇二〇年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果”“形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”，這是黨的十八屆三中全會設定的改革目標。“制度體系”“制度定型”，黨的文獻中首次出現的概念，讓世界看到新一輪改革的制度取向。

三年來，改革既取勢、也取實，“制度創新”始終聚焦重要領域和關鍵環節，“抓大不放小”，密集推出了一系列宏觀方案和細化規定。細覽中央深改組審議的文件，既包括國資國企改革、財稅體制改革、價格機制改革等重大舉措，也包括足球改革方案、建立居民身份証異地受理挂失申報和丟失招領制度等具體安排，還包括自貿試驗區、司法體制改革等試點方案。相關意見甫一通過，配套措施就緊跟出台。點面結合、統籌兼顧，成熟一項推進一項，避免了“胡子眉毛一把抓”，促動制度建設形成整體合力。

三年來，改革站位高、察大勢，“制度創新”始終注重頂層設計和配套銜接，綜合部署“彈鋼琴”，使一系列制度體系愈加成熟定型。改革不是單個領域體制的調整和修補，而是各方面體制與制度的創新﹔不是某個領域體制改革的單向推進，而是各領域、各層次的系統推進﹔不是止步於改革體制機制，而是要著眼於制度聚合與集成，形成總體性的制度成果和制度文明。截至目前，中央深改組累計召開27次會議，審議通過了近190份規則、方案、意見，涉及經濟、政治、文化、社會、生態、黨建、法治等多個領域，盡管內容各有側重，但均著眼於織密制度之網，為改革搭建起制度框架。

這一輪改革為什麼要特別重視制度抓手？為什麼要特別強調“制度創新”？因為今天的中國，經濟發展進入了新階段，高增長階段已經過去，進入了中高速增長階段。在這樣一個階段，制度創新的作用更加凸顯。無論是規范市場競爭，還是維護公平正義，都需要一套更加完整的制度。換句話說，要用制度建設鞏固改革開放的成果，也要用制度建設發掘進一步改革的動力。各個領域的“制度成長”和“制度創新”，必須始終把握人民利益這個出發點和落腳點，通過制度保障人民參與改革發展進程、共享改革發展成果，才能最大限度地保障改革動力。

這三年，制度創新釋放出實實在在的紅利，讓群眾收獲“獲得感”。戶籍制度改革有序推進，一部分由於各種原因無法落戶者實現了最基本的權利﹔新醫改邁向縱深，進一步擴大了保障范圍，減輕了看病負擔﹔生態文明體制改革實字當頭，環境監測、環保督察大大強化，天更藍了、水更清了……新的制度，更加注重個體的幸福指數，使更多普通人從變化中對比今昔、增強信心。

這三年，制度創新激發人民中蘊藏的改革偉力，讓群眾找到“存在感”。商事制度改革，變“先証后照”為“先照后証”，極大激發了創新創業的熱情﹔“負面清單制度”帶來的理念變革，進一步激活了市場競爭﹔富有含金量的簡政放權，為小微企業鬆綁，減少了交易成本……新的制度，更加尊重群眾的主體性，激發出群眾中的潛力與活力。

這三年，制度創新聚焦社會治理薄弱環節，讓群眾葆有“安全感”。司法體制改革瞄准制約司法能力、影響司法公信的環節發力，老百姓打官司更省心也更放心﹔公安執法程序與機制進一步規范，連查驗身份証這樣的細節都有了明文規定﹔社保與養老制度改革劍指公平性，企業退休職工的權益得到更充分保障……新的制度，更加維護社會公平正義，夯實了群眾對未來的清晰預期。

“不論處在什麼發展水平上，制度都是社會公平正義的重要保証。我們要通過創新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現象，保証人民平等參與、平等發展權利”，“對由於制度安排不健全造成的有違公平正義的問題要抓緊解決，使我們的制度安排更好體現社會主義公平正義原則，更加有利於實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益”。

面對全面深化改革這張時代大考卷，按照習近平總書記的要求，不畏險阻、攻堅克難，以制度建設鞏固改革開放的成果，激發中國社會活力，增進全體人民福祉，這是全面深化改革不遺余力推進制度創新的深層邏輯。

以法治促改革

——“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪”。以制度為保障，讓法治與改革相得益彰，成為十八大以來改革“制度超越”的重點

2014年10月23日，一個法律人在微博上貼出一首詩：“從來治國憑圭臬，畢竟安邦靠准繩。神州金秋有盛會，重開法治又一春。”“盛會”，正是指當天閉幕的十八屆四中全會。

這是黨的歷史上第一次以法治為主題的中央全會，其中最引人注目的，是法治與改革的關系表述。習近平總書記形象地指出，黨的十八屆四中全會全面推進依法治國的決定，與黨的十八屆三中全會全面深化改革的決定，形成了“姊妹篇”﹔而改革和法治，正是車之兩輪、鳥之雙翼，共同推進事業滾滾向前。以制度為保障，讓法治與改革相得益彰，成為黨的十八大以來改革獲得“制度超越”的重點。

正如觀察家所言，今天改革要解決的問題，難度要超過此前30多年的改革。如果說當年的改革是先“破”后“立”，今天，面對錯綜復雜的利益格局、多元多變的價值理念，改革必須邊“破”邊“立”。

“深水區”的艱巨任務，呼喚更成熟穩健的改革。2014年，中央深改組第二次全體會議首次提出“凡屬重大改革都要於法有據”。這一重要論斷，鮮明指出了“改革”與“法治”辯証統一，使推進全面深化改革從一開始就納入法治化軌道。“運用法治思維和法治方式推進改革”，在實踐中不斷詮釋著改革和法治的關系。

法治解決了“軌道”問題，確保改革穩健。2014年3月，十二屆全國人大三次會議表決通過關於修改《立法法》的決定，“稅收法定”正式確立。人們至今印象深刻：黨的十八屆五中全會宣布全面放開“二孩”后，這項政策並沒有立即付諸實施，而是等待人口與計劃生育法及相關法規的修訂完成。可以說，身處全面依法治國的宏闊背景，無論是試點創新還是制度突破，彰顯法治精神、獲得法律授權、遵循法定程序成為改革的大前提。“於法有據”，既以法律為改革者撐腰，也防止“亂改”損害群眾利益。

法治回應了“動力”問題，打破改革羈絆。2015年，全國人大常委會授權國務院在33個縣市區進行“三塊地”改革試點，暫停實施《土地管理法》和《城市房地產管理法》的相關條款。有法律學者評價：“改革不合理的制度，往往可能產生‘違法改革’的糾結。”以制度創新破除制度限制，才能讓改革既突破固有的限制，又實現持續的創新，避免出現“不改”的不擔當，讓改革蹄疾步穩、行穩致遠。

法治解決了“保障”問題，固化改革成果。簡政放權的政府改革日漸深入，無論是行政審批權的下放，還是政府職能的調整，都需要以法的形式固定下來﹔“新四化”同步推進，農業現代化與城鎮化過程中的土地問題，信息化過程中的隱私權與知識產權問題，無不需要法治定規矩、劃邊界﹔黨的群眾路線教育實踐活動形成20多項制度成果，從厲行節約到黨內監督，成為法治建設的重要補充。以法治固化改革成果，才能避免出現“拉抽屜”“翻燒餅”，持續釋放出惠及民生的改革紅利。

黨的十八屆四中全會閉幕4天后，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第六次會議上指出，要把全會提出的190項對依法治國具有重要意義的改革舉措，納入改革任務總台賬，一體部署、一體落實、一體督辦。這樣一個細節也說明，法治本身就是制度改革的重要內容。全面深化改革中，法治與改革相得益彰，形成“改革發展穩定”的鐵三角，讓全面深化改革踏准“促進社會公平正義、增進人民福祉”這個最根本的出發點和落腳點。

靠制度定邊界

——“經濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關系”。以制度劃定邊界，讓市場與政府各歸其位，成為黨的十八大以來改革“制度超越”的關鍵

這是一份沉甸甸的成績單。

截至今年5月，全國取消和下放行政審批事項618項，佔原有審批事項的36％，廢止規范性文件11073個，非行政許可審批徹底終結。

從簡政放權，到“三去一降一補”﹔從調節收入分配，到民營經濟進入特許經營領域，“兩隻手”的密切協同、深入聯動，回答著黨的十八屆三中全會的要求——“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。

縱觀國際經驗，那些跌入“中等收入陷阱”的國家，共同的一點是市場失靈、政府和市場關系紊亂。正因此，習近平總書記指出：“經濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關系。”以制度劃定邊界，讓市場與政府各歸其位，成為黨的十八大以來制度創新的關鍵。

在簡政放權、轉變職能中破題，讓政府在經濟發展過程中發揮“更好”而非“更多”作用，營造公平競爭的市場環境﹔在深化農村改革中突圍，在農村集體土地所有權和農戶土地承包權“兩權分離”的基礎上，加入農村土地經營權構成“三權分離”﹔在商事制度改革中發力，從“零門檻”辦公司到推行“三証合一”，市場主體快速增長，市場活力大大增加……打造政府與市場的良性關系，就是以制度厘清二者邊界，管住政府、激活市場。

價格機制是市場機制的核心，降低電價、降低征信服務收費、落實收費目錄清單……2015年10月15日，推進價格機制改革的意見正式發布，有了改革時間表、路線圖，貫徹著讓企業做得了主、讓市場說了算的原則。國有企業是國之重器，黨的十八大以來，從高管薪酬改革到加強國企黨建，從推進混合所有制改革到加快戰略性重組，不斷夯實國有企業這一社會主義公平正義、共同富裕的經濟基礎，新一輪國有企業改革中，一系列改革讓更多人分享國企發展的紅利。

“放權市場”的制度創新，激發的是市場的活力。三年來，從土地流轉改革到行政審批制度改革，從財稅體制改革到國有企業改革，從收入分配制度改革到社會保障制度改革……種種制度安排密集布局，有的側重於發揮市場決定性作用，有的強調更好地發揮政府作用，更多的則體現於處理好兩者之間的關系，最終搭建起規范市場與政府行為的立體體系。

“政府限權”的制度創新，規范的是政府的作用。“市場在資源配置中起決定性作用，並不是起全部作用”。改革的目標不是小政府、大市場，而是有為政府、有效市場。政府不是不作為，而是更好發揮政府作用。厘清市場與政府的關系，政府要拿出“權力清單”，明確政府該做什麼﹔給出“負面清單”，明確企業不該干什麼﹔理出“責任清單”，明確政府怎麼管市場……“三張清單”，寫清政府與市場的關系，成為社會主義市場經濟制度建設的方向所在。

有外國學者評價，中國的制度“結合了市場的靈活性與政府的控制力”，有著極大的成長空間。可以說，這正是我們制度的比較優勢之所在。在此基礎上的制度創新，有力推動著社會主義制度的自我完善，更是人類制度文明的全新探索。

從試點推全局

——“試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法”。以試點“識水性”，讓點與面結合起來，成為黨的十八大以來改革“制度超越”的路徑

全面深化改革之風，吹活了上海自貿區這池春水。

第一家專業再保險經紀公司、第一家合資道路運輸公司、第一家獨資游艇設計公司、第一家獨資國際船舶管理公司、第一家獨資醫療機構等……自2013年9月上海自貿區挂牌成立，一系列“第一”紛紛落戶。外媒稱，這是上海繼浦東開發開放之后又一次巨大的發展機遇。

“要大膽闖、大膽試、自主改，盡快形成一批可復制、可推廣的新制度”，這是習近平總書記對上海自貿區更深層的期待。從投資管理到貿易監管、金融創新，上海自貿區已有35項制度在全國復制推廣，而自貿區也成為開放新格局中的重要棋子。

“試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法。”習近平總書記在中央深改組會議上這樣強調。以試點“識水性”，讓點與面結合起來，成為黨的十八大以來改革“制度創新”的路徑。

從試點開始的“制度創新”，確保了改革的穩定性。有人說，中國內部不同區域，發展階段“相差超過一百年”。這樣的情況，讓改革的推進尤須如“烹小鮮”一樣精細。戶籍制度改革，從中小城鎮開始，推及全國多地，最后“包抄”特大型中心城市﹔醫療體制改革，從公立醫院改革入手，從醫保體制改革破題，最終形成醫療、醫保、醫藥“三醫聯動”……這樣的路線圖，讓改革在有序、穩定的軌道上推進，防止激進的“休克療法”損害公眾利益。

從試點開始的“制度創新”，確保了改革的操作性。以司法體制改革為例，先在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海等6個省市試點，試點面不斷擴大，最終將在全國范圍展開。同時，中央深改組在27次會議中有19次涉及司法改革的部署和貫徹，並發布了司法改革實施方案，保証了改革由點到面的推進。在探索中突圍—形成可復制的經驗—上升為制度成果—最終大范圍鋪開，這樣的鏈條，降低了風險成本，讓改革蹄疾步穩向前推進。

改革行至中流、挺進深水區，最考驗的是“識水性”。今天，“摸著石頭過河”的改革邏輯並未過時，但注重協調和精准的頂層設計愈發清晰。全面深化改革的近三年時間裡，在頂層推動與基層探索的互動中，一項項爭論許久、充滿風險阻力的改革，得以告別停滯、重新出發﹔一個個多年難有突破、實質進展緩慢的創新，得以沖破藩籬、形成機制。

幾十年前，英國歷史學家湯因比就曾預測：中國可能“有意識地、有節制地融合”中國與其他文明的長處，“其結果可能為人類文明提供一個全新的文化起點”。

縱觀世界歷史，真正強大的國家，無一不是制度文明的集大成者。60多年社會主義實踐，前半程我們建立了社會主義制度，在這個制度基礎上進行了改革﹔后半程就是要完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，建設一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系。

“隻有順應變革，與時俱進，才能永葆生機”，習近平主席在G20杭州峰會上的閉幕辭，道出了中國人對改革創新的理解，也道出了全球治理機制變革的方向。讓全面深化改革與制度創新相輔相成，我們一定能夠用制度護衛13億人民的美好未來，為人類貢獻更有價值的中國方案。（記者范正偉、李浩燃、張鐵） 

《 人民日報 》（ 2016年10月06日 01 版）