全球經濟治理變遷與中國應對戰略

在過去三十多年時間裡，中國逐步從全球經濟秩序的被動接受者成長為主動建設者。在接下來的五至十年中，中國不僅需要對外在治理理念、原則等領域更具創新和包容，需要加強在全球乃至區域層面的治理網絡建設，而且也需要對內不斷增強自身的機制以及能力建設。

全球經濟治理概念及其背景

由於關注點和表述方式的差異，“全球治理”尚未形成一個完全統一的概念。大體而言，全球經濟治理可以概括為國際社會各行為體通過協商合作、建立共識、確定規則等方式開展全球經濟事務協調與管理，以建立具有約束力的國際規則機制和有效的國際合作，來保障正常、合理、有序的國際政治經濟秩序規范，並對全球經濟事務與經濟政策進行協調、指導、管理和干預，解決從地區層次到全球范圍的經濟穩定和發展問題。

二戰以來全球經濟治理變遷

二戰之后，為盡快恢復全球經濟秩序，美國牽頭建立了以聯合國為框架、以布雷頓森林體系為基礎的全球經濟治理結構。但在此后的60年時間裡，全球經濟治理結構並沒有及時做出積極改變，以適應世界經濟格局以及生產、生活方式領域的重大變化。而是以危機推動的方式，倒逼全球經濟治理話語體系的調整。經濟危機凸顯了國際經濟秩序亟待轉變的客觀需求，並促進構建新的經濟治理模式。大體而言，二戰后的全球經濟治理發展大致可以劃分為三個階段。

一、1944—1975年：美國主導的“硬治理”時期

戰后初期的全球經濟治理可以被視為美國主導的以正式國際機構和具有強約束性國際規則為標志的“硬治理”時期。當時歐亞經濟受到戰爭的嚴重摧毀，美國經濟約佔全球GDP的50%，因此全球經濟治理的主要任務是實現戰后的國際經濟秩序重建。這段時期全球經濟治理的核心思想是建設以美元霸權為世界經濟核心的安排，而其具體的表現形式是以國際貨幣基金組織（以下簡稱IMF）、世界銀行集團、“關稅和貿易總協定”（以下簡稱GATT）為支柱的布雷頓森林體系。在該體系下，美元與黃金挂鉤，其他國家貨幣則與美元挂鉤。這一制度結束了二戰前國際金融領域動蕩和貨幣制度混亂的局面，彌補了國際貨幣體系長期沒有相應法律約束力，以及沒有國際機構監督和指導的缺陷，使戰后十余年的國際金融秩序保持相對穩定。二戰后國際貿易體系的核心是1948年生效的GATT。作為一個多邊協商的框架，GATT以國際制度的形式明確了各成員國需要履行的義務。GATT對於減少各類貿易壁壘、促進貿易的便利化等方面取得重要進展，有力地促進了自由、開放的國際貿易體系的形成。

二、1975—2007年：G7主導的“北方軟治理”時期

這段時期全球經濟治理的典型特征為G7主導下的軟治理。20世紀70年代以后美蘇之間的冷戰格局，使得聯合國機制下的經濟治理逐漸淪為美蘇角力的政治工具。這段時期的全球經濟治理思想盡管依然圍繞美國霸權繼續各類國際規則的建設，但重心逐步轉移到意識形態領域。隨著美國經濟實力的相對下降以及美國黃金儲備的大量流失，美國以及美元的霸權基礎被逐漸削弱，帶來了全球經濟治理效率和效力的下降。這段時期，佔全球人口不到15%的西方人口掌握了全球60%以上的GDP，加上日本后該比率超過70%。為應對這一變化，七個“民主”的工業化國家依靠共同的意識形態紐帶組建了七國集團（以下簡稱為G7）峰會機制，實現定期會晤和經濟與安全政策協調。經濟的繁榮使得西方治理思想得到推崇，推廣西方經濟制度成為全球經濟治理的核心內容，如世界銀行、IMF等國際機構，在G7的努力下成為推行“華盛頓共識”的主要渠道。G7在應對“美元危機”、“石油危機”以及布雷頓森林體系瓦解等重大問題時發揮過重要作用。但是，G7沒有明確的組織章程和行政機關，而是以領導人峰會的溝通、協商與合作形式來共同解決地區或全球性問題。

三、2008年至今：“南北共治”的多元化時期

該時期的典型特征是多元化，體現為治理主體和治理思想的多元化、治理方式的多樣化和治理合作的多層級化。多元化體現為新興經濟體話語權上升，經濟治理思想開始向著多元化發展。對“華盛頓共識”治理思想的適用性開始產生懷疑，國際機構開始發出與過去不同的聲音，如IMF承認“資本管制”在特定時期有其必要性。為了適應后危機時代的經濟治理需要，全球經濟治理的合作平台、合作方式越來越多樣化。二戰后建立的全球經濟治理系統已經無法完全滿足世界對於全球性公共產品的需求，使得近年來涌現出不少新型多邊合作平台和合作方式，如二十國集團合作（以下簡稱G20）、金磚國家合作、“一路一帶”倡議等等。由於多極化趨勢以及全球經濟治理公共產品供給的相對不足，全球治理合作形式愈加多元化多層級化，體現為全球性的經濟治理與國際多邊合作、區域以及次區域經濟合作、雙邊經濟合作乃至非官方經濟對話等不同治理形式之間的互動與補充。

適應全球經濟治理

變遷的中國應對戰略

在過去三十多年時間裡，中國逐步從全球經濟秩序的被動接受者成長為主動建設者。作為2016年G20峰會主席國，中國不僅感受到了其他國家對於中國領導力的期待，同時也將有機會對全球經濟治理的表現與發展產生深遠影響。結合習近平主席在中央政治局第27次學習發言中提出的目標，在接下來的五至十年中，中國不僅需要對外在治理理念、原則等領域更具創新和包容，需要加強在全球乃至區域層面的治理網絡建設，而且也需要對內不斷增強自身的機制以及能力建設。中國可以通過統籌國內國外兩個大局，抓住全球經濟治理的結構調整機會、增強全球影響力。為了更好地把握全球經濟發展脈搏，建立起順應當代全球經濟發展需求的治理結構與話語體系，我們仍需要對全球經濟治理相關工作加強建設。

一、建設以基本原則為導向的全球經濟治理理念

在多元化的全球經濟治理時代，缺少核心全球經濟治理理念將會導致治理資源的浪費和治理機會的喪失。隨著西方與新興經濟體之間的差距逐漸縮小，西方在經濟治理領域的權威性已經開始動搖。同時，西方主導的國際經濟秩序中體現出來的不民主與真正的民主精神是背道相馳的。

習近平主席多次在國際場合提出不搞霸權，但是這並不意味著要放棄自身利益。國家利益以前是、現在是、未來也將是影響各國國家安全戰略的基礎。在存在多元化經濟治理思想的時代，中國應該以何種目標作為參與全球經濟治理的核心追求？從全球經濟治理角度而言，一個良好的全球經濟秩序應該意味著：承認或接受必要的利益歸屬，並通過具有合法性的程序確定或承認利益的歸屬和相應的責任，為維護市場的正常運轉提供必要的規則和監管，保障不同國家在確定范疇內（如不傷害他國利益）的價值觀和自治權不受影響。如果用產業思維來定義經濟利益將會面臨一個困境，即不同發展時期的經濟利益取向可能是不同的。如果放寬到經濟以外領域，則會面臨更大的利益界定上的困境：現實的經濟利益可能重要，但某些時刻政治或其他利益可能更加重要。因此，用基本性原則來界定利益雖然意味著在具體實施時需要的進一步完善，但卻有著明確的指導作用以及更強健的適應力。

二、推進以中國為支點的有效全球經濟治理網絡建設

對中國而言，全球經濟治理網絡建設需要實現以下功能：首先是危機應對，需要確立全球、區域、雙邊的三級金融危機防范機制﹔其次是公平發展，盡量降低傳統全球經濟治理機制對中國經濟發展的負面牽制﹔再次是開放融通，中國已經在開放與融通建設中獲得了早期收獲，進一步推動此類合作有益於世界經濟的長期繁榮﹔最后是有秩序的世界市場，有秩序的市場經濟意味著資源配置效率的提升，是實現全球共贏的基本功能。此外，多樣性意味著活力與適應力，因此全球經濟治理網絡應該允許多樣化和差異化的存在。

盡管21世紀南北鴻溝已經大幅縮小，但是美歐等國依然在金融、技術、媒體、軍事等領域處於絕對優勢地位。因此，在全球經濟治理合作中，中國需要圍繞核心治理理念，在不同全球經濟治理平台或國際多邊機構中設定不同的核心抓手：在全球性、國際性的主權國家合作治理平台上，中國應重視對議事議程的影響力塑造。議程設置在很大程度上決定了參與者對於關鍵問題的優先次序及未來方向。掌握議題設置能力，不僅可以通過事先的精心准備而直接影響議題的成敗，而且會影響各國參與全球經濟治理的資源配置，並通過將本國的核心關切轉變為全球公共問題來實現自身利益。在國際多邊機構中，中國應重視話語權的培養和決策控制權的提升。多邊機構中的話語權通常與投票權相聯系，而投票權的多寡則決定了實際參與決策的權力高低。因此，如果想要保障對中國公平的決策產生，首先需要擁有一定數量的決策權力。在區域經濟治理中，中國應把落實可持續的有實效的經濟合作作為工作重點。區域經濟是建立在鄰邦之間的合作，也是中國經濟外向發展的前沿陣地。隻有在保障當地生態社會環境可持續發展的基礎上獲得實際的經濟發展效益，才能形成推動區域經濟合作進一步向前發展的持久動力。

三、加強中國自身的全球經濟治理機制建設

全球經濟治理因其工作內容的特殊性，經常需要跨領域、跨部門合作，同時還需要及時補充綜合性、專業性人才資源。一方面，目前已建立針對全球經濟治理的部際聯系會與會簽制度，但是由於參與全球經濟治理的官員們身處不同部門。常常出現責任歸屬不清晰、部門利益高於整體利益的情況。另一方面，由於中國參與國際經濟合作的數量和深度都在快速改變，使得從事國際合作的官員們不得不疲憊地輾轉在數個國際合作平台之間。隻有當某個合作平台需要討論議題或解決問題時，官員們才會考慮應對和制定對策。這種短期工作模式與其工作成果的長期性之間的沖突，將使中國的治理活動因缺乏戰略一致性而變得較為被動。

首先，考慮到全球經濟治理對於中國維護外部環境的重要性，政府可以考慮增設全球經濟治理機構負責對內對外相關事務的整體協調。該機構或由外交部統籌，或由財政部統籌，其核心成員應來自財政部、央行、商務部等職能部門，通過短期調研或人才流動的方式，保障在專業技術領域開展國際經濟合作的質量及合作政策的連貫性。

其次，欠缺全球經濟治理經驗和人才儲備是中國正在面臨的“崛起中的尷尬”。在全球經濟治理的人才梯隊培養機制方面，應全面考慮從事全球經濟治理研究的官員、學者與專家的培養、教育和交流機制。全球經濟治理領域應考慮實施旋轉門機制或顧問制度，實現官學之間的良好互動。實現知識、能力與現實治理活動間的最大化結合。隨著中國參與全球經濟治理活動的深入，中國還需要建立國際化的領導人才儲備庫和全球經濟治理人才梯隊建設機制。

最后，利用好中國學術界、中國企業界、行會以及社團組織的力量，調動其參與全球經濟治理活動的積極性，將為提升中國全球經濟治理影響力的重要支撐。涉及全球經濟治理的外交資源非常珍貴。中國應充分利用或拓展與之相關的輔助性對話機制，如G20的B20(20國商業論壇)、Y20（20國青年論壇）、W20（20國婦女論壇）以及金磚國家合作的金磚工商理事會、金磚智庫峰會等。就微觀層面而言，全球經濟治理的根本目的就是為了給企業乃至居民提供一個更好地開展經濟活動的環境。因此，調動中國各界對於全球經濟治理活動的參與熱情、聆聽他們的需要，將是中國開展全球經濟治理活動中非常重要的一環，也是更好地理解世界經濟秩序未來發展方向的必要保障。中國經濟地崛起離不開企業的蓬勃發展，全球經濟的穩定與發展同樣也離不開企業經濟的欣欣向榮。

【本文受到國家社科基金重大項目（14ZDA081）的支持】

（《當代世界》2016年2月刊 作者：黃薇 中國社會科學院世界經濟與政治研究所全球治理研究室主任，國際經濟與戰略研究中心執行主任，副研究員）