李靖堃
近來，歐洲再次成為全世界關注的焦點。除了沸沸揚揚的希臘債務問題，英國的退歐公投也隨著保守黨贏得2015年5月的大選、單獨組成多數派政府而提上議事日程。公投結果不僅將決定未來英國是否繼續留在歐盟，更重要的是，它還將對英國的經濟和政治走向、英國在世界上的地位，乃至歐洲一體化的未來發展方向產生重大影響。
英國退歐公投的背景、原因及國內政治力量的博弈
早在2010年英國大選之前，保守黨就在競選綱領中提出，要將部分權能從歐盟收回。2010年保守黨開始執政以后，英國國內的疑歐力量不斷壯大，以保守黨內部強硬疑歐派和英國獨立黨（UKIP）為代表的一些勢力甚至極力鼓吹英國退出歐盟，從而給了當時的聯合政府，特別是首相卡梅倫以巨大壓力。2011年12月，卡梅倫否決了歐盟財政條約，使得英國與歐盟的沖突公開化，這被認為是英國的歐盟政策發生變化的重要轉折點。2013年1月，卡梅倫發表演說，正式承諾，若保守黨贏得2015年大選，則將在2017年底之前就英國是否退出歐盟舉行全民公投。在保守黨贏得2015年大選並順利組閣之后，這一問題被立刻提上議事日程。
2015年5月28日，英國政府向議會提交了《歐盟公投法案》(EU Referendum Bill)。6月9日，該法案在議會下院通過二讀，贊成票為544票，反對票為53票，其中，蘇格蘭民族黨（SNP）持反對意見，保守黨和工黨則都支持該法案。工黨盡管在大選前的競選中還公開反對公投，但大選的失敗使其改變了立場。不過，工黨影子外交大臣希拉裡•本（Hilary Benn）明確指出，工黨將為英國留在歐盟而努力。
到目前為止，公投的具體日期尚未最后確定，但英國國內各方政治力量之間的較量和博弈早已開始，包括各大智庫在內的分析人士也在從各個角度探討退出歐盟對英國利益得失的影響。雖然支持和反對英國退出歐盟的派別各執一詞，但綜合來看，退出歐盟的后果盡管還到不了“災難性的”程度，但對英國政治和經濟力量的削弱不可避免。
在經濟方面，歐盟是英國最大的貿易伙伴，與歐盟國家的年貿易額超過4000億英鎊，佔英國貿易總額的52%﹔同時，歐盟既是英國最大的對外直接投資來源地，也是英國對外投資的主要目的地﹔在就業方面，有約350萬個工作崗位與英國的對歐貿易有關。退出歐盟不僅意味著英國向歐盟的出口將重新受到貿易壁壘的制約，其吸引國外投資的能力及與之相關的就業也將受到不同程度的影響。英國退出歐盟之后，不管與歐盟簽訂哪種模式的貿易協定，都不可能像“退歐派”認為的那樣，既可保留與歐盟國家的原有經貿關系，又可不受歐盟條款的約束。事實恰恰相反，像目前的挪威和瑞士一樣，英國仍需遵守歐盟的許多規則，但卻失去了對規則制訂的影響力。
在政治方面，在國際上，退出歐盟之后，盡管英國仍可通過聯合國安理會成員、北約成員等角色發揮作用，但它不再能夠通過歐盟成員國身份影響歐盟決策，不再能依托歐盟發揮超出自身實力的影響力。同時，它也極有可能由於不再能夠作為歐洲與美國之間的橋梁，因而在很大程度上失去對美國的吸引力。在國內，除政黨內部和政黨之間的關系可能由於歐盟問題出現新的矛盾以外，由於絕大多數蘇格蘭人都支持歐洲一體化，英國退出歐盟很可能激發蘇格蘭再次尋求獨立的決心，從而導致英國國內統一陷入危機。
在面臨著如此高風險的情況下，英國首相卡梅倫仍然宣布舉行退歐公投，這既是迫於壓力的一種無奈之舉，也是一種策略性的選擇，其目的在於：一是遏制英國獨立黨的影響。在這方面，此項策略已經部分取得成功，英國獨立黨僅在大選中獲得1個議席，但它得到了400萬張選票，佔全國總票數的12.5%，排在第三位，因此其影響仍然不可低估。二是安撫保守黨內強硬的疑歐成員，避免產生嚴重的內部分歧。梅杰執政時期保守黨就曾因歐洲問題產生分裂，直接導致其在大選中失利。三是與歐盟談判，爭取歐盟更大程度的讓步，從而獲得更有利於英國的政策。基於上述分析，普遍認為，卡梅倫提出退歐公投只是一種策略，“沒有人相信卡梅倫希望英國退出歐盟”。事實也正是如此——卡梅倫在每次演說中都明確表示，希望英國留在歐盟，只是這個歐盟應該是“改革后的”歐盟。
英國的訴求與歐盟及其他歐盟成員國的可能回應
英國的退歐公投，不僅是英國國內各方政治力量之間的博弈，同時也是英國與歐盟及其他歐盟成員國之間的一場博弈。因為根據卡梅倫的承諾，他首先要做的是與歐盟及其他成員國進行談判。
到本文截稿之時，英國政府尚未正式公布詳細的談判計劃。2015年6月25—26日召開的歐盟峰會也並未對卡梅倫提交的計劃（未公開）展開討論，而是將其推遲到12月的歐盟峰會。但是，從迄今為止卡梅倫發表的一些演說、在議會下院的答辯，以及保守黨、英國政府和議會的一些公開報告中，仍然可以發現英國的一些主要訴求：第一，將“更加緊密的聯盟”(an ever closer union)這一措辭從歐盟條約中刪除，或至少允許英國選擇不加入該條款。這一點對於疑歐派具有十分重要的象征意義。第二，創設保護機制，保障單一市場不受歐元區決策的“侵蝕”，確保非歐元區國家的利益受到保護，同時保護倫敦金融城免受歐盟立法的干涉。第三，改革歐盟官僚體制，減少對企業的各種規制和過度干預﹔擴大單一市場，加快與美國和亞洲等國家和地區的自由貿易協議談判。第四，賦予成員國議會在阻止歐盟立法方面擁有更大權力。第五，支持歐盟繼續擴大，但要求設置新的機制，以阻止歐洲大陸的移民大量涌入英國，同時對歐盟移民在英國獲得在職福利與失業福利的權利予以一定限制。第六，抵制任何創建歐洲軍隊的動議，使英國警察免受歐盟干預，英國不加入歐元區等。
上述訴求中，絕大多數或者是歐盟正在或即將採取措施的領域，或者是應該能夠達成妥協的領域。首先，幾乎所有成員國都認同有必要改革歐盟官僚體制、放鬆對企業的規制，歐盟委員會事實上已經在開展這項工作。第二，在擴大單一市場、促進與其他國家和地區的貿易方面，歐盟也已經在採取相應舉措，如跨大西洋貿易談判以及與亞洲國家的貿易談判。第三，在賦予成員國議會在歐盟立法領域的更大權力方面，目前的歐盟條約中已經設置了“黃牌程序”和“橙牌程序”，若反對某項歐盟立法草案的成員國議會達到了一定比例，則歐盟委員會必須對該草案進行復審。只是目前這一比例不太容易達到，且程序過於繁雜，而且成員國議會也沒有直接否決立法草案的權力。第四，關於不加入“更緊密的聯盟”這一問題，可以通過附於歐盟條約的議定書給予英國“例外權”，在這方面也已有先例。總之，英國的絕大多數訴求都可以在不修改歐盟條約的情況下得到滿足，歐盟也極有可能在這些問題上做出讓步。此前，歐盟主要領導人和德國總理默克爾等歐盟國家領導人都明確表示過希望英國留在歐盟，也表示可以在某些問題上與英國進行協商。
相較而言，限制移民問題可能是未來談判中最棘手的問題。在2014年11月的一次演說中，卡梅倫提出了一系列針對歐盟移民的措施，尤其是以下幾條：第一，歐盟公民需在英國居住滿四年之后才能申請在職福利，例如稅收抵免、社會住房等﹔第二，如果歐盟公民在進入英國六個月之后仍未找到工作，則將不允許其在英國繼續居住﹔第三，今后入盟的新成員國隻有在其經濟水平與歐盟“更加趨同”之后，才允許這些國家的公民進入英國工作﹔第四，對移民家庭成員進入英國的一些限制。卡梅倫的解釋是，提出這些措施的目的是阻止那些“搭便車”的移民進入英國，即為獲得福利救濟目的而在歐盟內流動的移民。
針對這一問題，歐洲理事會主席圖斯克和歐盟委員會主席容克、德國總理默克爾等人均明確表示過，人員自由流動原則不可更改，這是歐盟的“紅線”，但修改二級立法，以阻止歐盟公民濫用社會福利，這一點還是有可能通過談判得以實現的。正是由於卡梅倫深知這一點，才沒有直接觸及自由流動原則，而是策略性地提出了採取措施防止歐盟公民濫用自由流動權利獲取福利，從而為英國贏得了與其他國家進行談判的基礎。但東歐國家對限制人員自由流動則持堅決反對態度，認為卡梅倫設置的條件涉及歧視。
總體上看，歐盟及其絕大多數成員國都希望英國留在歐盟，英國的絕大多數訴求也有望通過談判得到妥善解決，但對有些問題的談判可能要更加冗長和艱難一些，英國的要求未必能夠全部得到滿足。
英國與歐盟的未來關系展望
英國的疑歐傳統由來已久。早在1946年，英國前首相丘吉爾便對英國與歐洲的關系做了如下界定：“我們在歐洲，但不屬於歐洲。”即使在英國加入歐共體之后，它與歐洲的關系也始終沒有理順，且每隔一段時間就會出現較為突出的矛盾。這一矛盾當下“卷土重來”，可以說與歐債危機的持續發酵不無關系，一些英國人在慶幸沒有加入歐元區的同時，也更有理由宣傳英國保持獨立性所具有的優勢，這也正是某些強硬疑歐派主張英國退出歐盟的最重要理由之一。
但是，綜合分析，筆者仍認為，英國退出歐盟的可能性極小。從英國國內來看，首先，包括保守黨在內的英國主要政黨中的主流派別都反對英國退出歐盟。即使是保守黨內的疑歐派也分成多種類型，強硬的疑歐成員隻有60名左右。如果卡梅倫能夠贏得黨內溫和疑歐派的支持，那麼，公投留在歐盟的概率就更大了。第二，英國的絕大多數企業和利益集團均希望英國留在歐盟，特別是金融服務業。第三，英國獨立黨在本次大選中僅獲得1個議席，從而給了“疑歐派”沉重一擊，這對於歐洲一體化的支持者無疑是個極佳的“利好”因素。第四，近來的民調顯示，反對英國退出歐盟的比例逐漸增多，在45%左右，超過“退歐派”將近10個百分點，這與2012年下半年的情況完全相反。這些都有利於英國繼續留在歐盟。目前最大的不確定因素在於保守黨中強硬的后座議員。據報道，大選剛剛結束，就有大約60名保守黨后座議員向卡梅倫施壓，要求通過立法，規定英國議會有權否決歐盟立法。由於卡梅倫尚未正式公布其談判計劃，因此現在還無法確定保守黨強硬派是否會繼續向卡梅倫施壓，要求其在與歐盟的談判中採取更強硬的立場，也無法確定卡梅倫是否會為了避免保守黨再次出現分裂而向后座議員做出一定妥協。
從歐盟領導人及其他歐盟成員國的態度來看，他們也大都希望英國繼續留在歐盟，因為英國一旦退出，不僅將削弱歐盟在國際舞台上的政治影響力，而且也將削弱其經濟實力（英國是歐盟預算的最大出資國之一）。因此，歐盟和英國談判的最終結果很有可能是雙方各做出一定的妥協。但由於條約修改過程過於復雜，且需要所有成員國的同意，因此，最終談判結果可能不會通過修改條約的形式出現，而是簽署一種類似於條約“議定書”或“聲明”之類的例外條款，說明英國在某些領域的特殊選擇，等待時機成熟時再將這些條款納入歐盟條約。在這方面已經有過先例，例如，《裡斯本條約》關於愛爾蘭問題的說明。因此不存在法律方面的障礙。
但是，英國與歐盟的最終談判結果仍將取決於諸多復雜因素，取決於包括英國、其他歐盟成員國以及歐盟等多個行為體內部以及它們相互之間的力量博弈。同時，從長期來看，英國和歐洲的關系最終將取決於歐洲一體化的發展動力和未來前景，取決於歐盟是否將更具競爭力和生命力。
（作者系中國社會科學院歐洲研究所研究員）
（來源：當代世界）
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