美國學者弗朗西斯·福山從分析西方殖民主義之后非西方國家國家能力低下的原因入手，提出一個秩序良好的社會需要具備強政府、法治和民主問責三個基本要素。在福山看來，政治發展順序非常重要，在進入現代化轉型之后，應首先建立強勢政府而非民主制度，在尚未建立有效統治能力之前就推行民主化的政府無一例外會遭受失敗，在此之后才能有民主問責。其實福山的這一觀點很大程度上已為后發展國家尤其是新加坡的政治發展所印証。
新加坡是一種強國家治理模式，一黨長期執政，以現代法治來維持政治秩序，政府高效而廉潔，在經濟和社會發展中起著重要作用，但政府的規模並不大，並發展了與多元化經濟社會相適應的民主政治。當前新加坡人均GDP已達5.5萬美元，超過很多西方發達國家，是后發展國家中最早進入發達國家行列的。
強政府與小政府
新加坡是一個面積僅有718.3平方公裡，常住人口約550萬的城市國家。但是統計數據顯示，在人口規模和地域面積與之相當的中國城市中，政府機構的規模要比新加坡大得多。新加坡隻設有中央政府，沒有地方政府，是一級政府的行政組織構造，其中內閣各部16個，法定機構40個左右，這其中還有近20個相當於中國的行業協會。以與新加坡城市面積和城市居民規模相當的中國省會城市和計劃單列市為例，中國是市—區—街道三級政府結構，不但市一級政府設有直屬的政府分支機構——局、委、辦，而且還有區一級政府及其分支機構——局、委、辦。中國省會城市平均人口約為654萬人，[1]較大城市下轄的區平均人口約為117萬，省會城市人口規模與新加坡幾乎沒有什麼差距。因為新加坡的流動人口要遠遠多於中國的省會城市，但中國省會城市的政府行政機構卻遠遠多於新加坡，市一級的政府機構平均約有60個左右，[2]此外每個區政府的行政機構設置平均也達到近42個，[3]加上每個省會城市平均8個區，這樣一來，中國省會城市的政府機構比新加坡要多5倍以上。[4]這還沒有把街道一級行政組織和黨的專職機構統計進去(新加坡除黨的中央總部外，沒有專設的黨的分支機構)。
新加坡政府的行政層級少，機構規模小，這使得政治輸出和輸入直接而通暢，較少會產生政策扭曲的現象，因此政府的治理工作就相對簡單。而中國省會城市政府的層級和機構都人為地增加了，政府規模過於龐大，這使得政治輸出和輸入呈現出間接性和重復性，受到多重干擾，從而導致政策扭曲和行政效率低下。從新加坡的情況來看，保持一個主導社會和經濟發展的強政府並不一定要保留龐大的政府機構。
雖然中新兩國都是一種強政府體制，但是與新加坡這樣的現代化城市相比，作為中國城市治理主體的政府機構顯得頗為臃腫龐雜、職責不清和人浮於事。多設置一個政府分支機構就要多分得一份權力，權力過小它就會去爭取權力，同時這也會導致政府機構的功能和權力重疊，降低政府效率。權力的運作是依托於成本的支撐，政府機構設置的增加，必然會因之而增加相應的職位，這就需要依靠更多的稅收來支付行政成本。更嚴重的是，為了維護自身的利益，官僚機構本身會形成一種利益集團，通過各種方式和渠道維護、鞏固和擴展自身利益，阻礙改革的順利推進。“過大的政府權力會過多地干預市場，這是阻礙改革的重要因素。”[5]
進行合理的制度和功能設計是保証政府有效治理的重要前提。在制度和功能設計上，新加坡政府分為兩類：一類是國家行政機構, 即16個部﹔另一類是法定局，隸屬於某一個部。法定機構以經營為主,同時承擔著一定的政府和行業管理職能,它們在法律范圍內擁有較大的自主權。我們可以新加坡的住屋發展局和人民協會為例。前者因新加坡較好地解決了民眾的住房問題而聞名於世。它承擔著改善民眾住房的任務，一方面享受政府或國家法令提供的優惠政策，另一方面引入市場機制，在政府與市場的有機結合下，不但加速推動了住房建設，而且使其因市場機制的引入有較充足的資金保証。人民協會是政府管理社會基層組織的機構，負有一定的行政職能﹔但是它不是進行全面的行政管理，而是對基層社會組織進行指導，促進它們發揮一定的自治性，履行一定的治理社會的職能。由此看來，法定機構這種半政府性半企業或半社會性的管理機構，實際上在相當程度上是把在中央集權體制下本該由政府掌握的一些權力和職能讓渡給了市場或社會。兩者都較好地體現了在政府主導下政府與市場或社會的有效結合。從新加坡的經驗來看，簡政放權是要把保持政府的主導作用與處理好政府與市場和社會的關系結合起來，它並不意味要放棄政府的主導作用。
政府主導與“互賴式治理”
新加坡的政府機構簡單而高效，與它充分發揮社會組織的作用不無關系。為了適應經濟市場化和社會多元化的發展，新加坡政府提出了政府與社會組織進行“互賴式治理”的方針，以建構政府與社會之間的良性互動關系，改革傳統的由政府單獨治理的方式。由此，新加坡政府對社會組織越來越持開放的態度，大力培育和創建社團組織，以實現政府與社會的“互賴式治理”。
新加坡社會組織的發展通常有兩種方式。一種是由政府自上而下創建的，這種是半政府半民間性質的，如人民協會領導下的居民委員會，還有早期的民眾聯絡所等。它的功能是貫徹政府的方針，組織民眾活動，溝通民眾與政府之間的聯系。由於這種社會組織的領導成員並不是專職的，因此，他們並不總是政府的代言人，而在很大程度上是民眾與政府溝通的橋梁。政府對這種社團組織給予一定的資金和人才支持，也適度干預其人事安排。以新加坡最大的三個社會組織為例，人民協會是法定機構，公民咨詢委員會和民眾聯絡所管理委員會由政府早年創建，居民委員會則是在政府的鼓勵下創建的。這些社會組織遍布新加坡城市基層社區，在城市社區治理中發揮著巨大的作用。應該說，這類社會組織的特點就是它的半政府性和半民間性，它不像多數強政府或威權主義國家那樣，完全由政府來控制社會組織，而是有其民間特性，即民眾可以在相當程度上決定這些組織的作用。
社會組織建立的另一種方式是自下而上的，也即由民間自發組織的。近十幾年來，新加坡的非政府組織有很大的發展，尤其是在經濟領域，企業和企業組織的自由度很大。在近年來的多次國際經濟自由度排名中，新加坡都位列世界第二名。社會組織積極發揮作用，不僅調動了它們的積極性，也彌補了政府的不足，尤其是社會組織多是根據社會的需要運作的，不會產生不必要的浪費。
在社會組織的發展過程中，政府的作用不可低估，這是保証其有序發展的重要前提。一般來說，威權主義國家都是一種強國家—弱社會的國家與社會關系結構，社會組織的發展受到諸多限制，這就導致國家與社會之間的相互疏離和不信任，導致二者無法協作開展“互賴式治理”。這在傳統的體制中有其合理性，但在經濟市場化和社會多元化發展起來后就會削弱國家的治理能力。對此，新加坡的經驗是在政府的扶持和幫助下培育一批具有實際辦事能力的社會公益組織和社團，授予它們在特定領域的優先代表權，政府在經費上給予適度支持。同時，為保障社會組織能夠按照政府的政策行事，要保証政府在社團領導人的構成上有一定的發言權。在社會組織的協助下，政府的簡政放權不僅不會導致治理能力的弱化，反而可以在不增設新的政府機構的情況下進行有效的治理。採取這種“互賴式治理”模式有助於消弭國家與社會之間的相互不信任感，拉近二者的距離，構建合作式治理格局。社會組織能夠在國家的監管和指導之下逐步發育成長，政府也能在社會整合的同時，保持其自主性，增強執政效率，進而提升國家治理能力。
高度的法治化
新加坡是一個高度法治化的國家，其法治建設成功的基本經驗現在仍值得我們重視：
一是國家發展戰略能否盡快地完成從革命斗爭向現代化建設的轉變，對現代法治建設有著深刻的影響。很多后發展國家的執政黨和領導人在相當長一段歷史時期內缺乏對政治形勢和國家主要任務的正確判斷，致使國家長期陷入民族斗爭或階級斗爭的人為爭斗之中，沒有完成從革命斗爭向現代化的轉型，主觀地把政治和法律分為不同階級性質的，以革命法規、民族法規甚至宗教法規替代現代法律原則，這就很難有效地進行現代法治建設。
二是相對於成熟民主體制的法治建設主要依賴於政治制度和公民監督而言，后發展國家的法治建設則要處理好領導者個人的作用、黨內制約機制與司法制度的相對獨立性之間的關系。一般來說，后發展國家在獨立后相當長一個時期內國家領袖個人以及政治精英的作用很大，這是由當時的政治和社會發展水平以及政治體制特征所決定的。充分發揮領袖個人和領導集團的作用是否有利於現代法治建設，要看領袖個人及領導集團是否具有現代意識和明確的現代化導向。如果具有明確的現代化導向和現代法治意識，則他們通過強力手段建立起的國家秩序會成為現代法治建設的基礎和前提﹔如果他們缺乏現代化導向，則他們通過強力手段所建立的國家秩序會成為傳統的集權主義政治的基礎。當然，對於這一時期多數國家的領導人來說，其現代化導向與傳統的政治觀念兼而有之，主要是強弱之間的差距，因而他們所建立的秩序中的現代性也主要是強弱之間的差距。
在法治建設的過程中，新加坡黨和政府的高層領導尤其是李光耀本人把傳統與現代性較好地結合了起來。具體來說，就是從新加坡的社會和政治現實出發，利用國家權力來建立國家秩序並進而推進現代法治建設。在建立國家秩序的階段，國家的強力和政治領袖的“人治”起了重要作用。盡管李光耀有西方法學的背景和明確的法治意識，但新加坡的政治現實使他認識到政治手段和領袖的個人魅力是建立國家秩序和推進法治建設的前提條件。因此，他在進行國家政權建設和政治斗爭時，一方面運用國家政權的力量打擊反對派和社會不穩定勢力﹔另一方面在這一過程中盡可能依法行事，運用媒體保持一定程度的行動公開性和透明性，通過司法程序保持一定程度的合法性。在政治形勢穩定后，則積極地進行現代法治建設，而不是像很多后發展國家那樣在這一時期仍然堅持革命法規。
按照西方的民主理論，如果過於依賴領袖個人進行法治建設，那麼其偶然性很大。也就是說，如果換了一個不那麼懂法和執法不那麼堅決的領導人，它的法治建設就很可能前功盡棄。這種看法不無道理，亦曾是新加坡領導人需要解決的問題。然而這種看法也並不全面，現在看來，在一黨長期執政的體制內可以在很大程度上解決這個問題。盡管新加坡仍是一黨執政，但它對高層領導人的制約機制已經建立起來，其司法的獨立性已經越來越大。過去，除人民行動黨及其政府的最高層對法院有實際的控制權外，其他人並不能凌駕於法院之上。而在近20年來，司法部門的獨立性越來越大，執政黨的領導人並不能隨意對司法進行干預。加之政治透明度越來越高，反對黨、媒體和公民對政府官員的監督越來越有力，因而其法治建設的成果不可能由於一黨長期執政或領袖個人的更替而被破壞。
不斷推進民主政治建設
新加坡獨立50年來，在人民行動黨一黨長期執政的情況下，反對黨和社會組織都有較大的發展，在大選中形成了有效競爭的局面。應該說，新加坡之所以發展的好，與執政黨在民主的競爭環境中不斷改進自己的執政方式不無關系。新加坡民主的格局已經初步形成。
從新加坡的情況可以看到，在一黨長期執政的環境中不意味著民主政治不能適度發展。無論在理論上還是實踐中，在現代社會中一黨執政都為民主政治的發展留下了很大的空間。新加坡就是在一黨長期執政的環境中培育了民主的機制和現代法治建設。
按照經典的西方政治學理論，權力監督隻有在多元民主政體下才能建成，因為這是保証有效監督的制度前提。這並沒有錯，在一些國家的政治實踐中也得到了証實，但這不意味著它適用於所有的政治現實，尤其是我們不應忽視或否定人們主觀上對善的追求。從政治哲學上看，這一理論是依靠制度對人的“惡”的本性進行制約，在現實中視官員具有無限的權力擴張欲望，而弱化了道德的自律性。但在人的素質提高和政治發展的今天，道德自律已經越來越強。這表現在當今的政治發展中，一些一黨長期執政的一元體制力圖在政治體制中建立起完善的民主監督機制，在一黨長期執政的體制中發展出越來越高的多元性或民主。因此，在這些體制中不但非制度化的主體自覺的監督越來越有效，而且制度化的監督也被建立起來。尤其重要的是，執政者的改革意識和民主意識也越來越強烈，他們會主動地推進民主和法治建設，這與過去有很大的不同。
我們看到的另一個有趣的現象是，在多元民主體制內人們則在考慮如何提高政府的效率以及有效地維持社會和政治秩序，出現了威權體制內人們更多地強調民主，而民主體制內人們更多地強調秩序的現象。實際上，絕對意義上的權力制衡是不存在的，它只是人們對權力制約抱持的一種理想。即使在西方多元體制中，權力制衡也不能過於嚴密。因為權力制衡與效率經常表現出矛盾的一面，過度的權力制衡會損害執政效率包括法律運作的效率。由此看來，要想保証政府運作的效率，就要給政府一定的獨立的、不受約束的權力。
（第一作者系上海師范大學比較政治研究中心教授﹔第二作者單位：南京大學政府管理學院）
（來源：當代世界）
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[1]這裡要強調的是，這個省會城市平均人口規模的統計數據中還包含有相當數量隸屬於省會城市的縣區行政層級所轄的農民人口，因此，就中國省會城市的實際城市治理面積和城市居民規模來說，與新加坡相差不大。
[2]例如，杭州市人民政府70個政府部門﹔南京市人民政府69個政府部門﹔濟南市人民政府56個政府部門﹔武漢市人民政府52個政府部門﹔合肥市人們政府63個政府部門﹔沈陽市人民政府65個政府部門﹔西安市人民政府77個政府部門﹔長沙市人民政府66個政府部門﹔福州市人民政府43個政府部門。此外，新加坡隻有一個黨的常設機構，即人民行動黨中央委員會，人數很少，而中國市一級和區一級都有黨委的常設機構，一般有5—6個，且人數較多。
[3]例如南京市鼓樓區政府有51個政府部門，杭州市余杭區政府有43個政府部門，深圳市福田區政府有36個政府部門。
[4]這還不包括市、區所屬的專職的黨務機構，我國的黨務機構負有較多的行政職能，平均市一級約有8個，區一級有6個，而新加坡隻有一個數十個人的中央黨部。
[5]吳敬璉：《全面深化改革遏制權貴資本主義》，http://news.ifeng.com/exclusive/lecture/special/wujinglian1/（上網時間：2015年6月15日）
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