美國政治僵局：腠理之疾還是制度絕症？

美國建國以來，兩百余年，國勢日昌。其憲政體系基本延續未有大變，國家地位則從北美一隅的孱弱聯邦上升為全球霸主，這種變與不變相映襯，難免令世人贊嘆其制度之“偉大堅韌”，並由此產生出制度決定論的思維范式，遂成當前西方社會科學之主流。美國的壯大，常被解釋成制度優勢的體現﹔美國成功渡過諸多國內外危機，也成為美國制度彈性和糾錯能力的最好注解。沿此邏輯，不少社會學家習慣於給后發展國家面臨的問題開出美式制度的藥方。

神話的破滅：

從“美國夢”到“美國病”

然而，近年來人們越來越多地談論美國制度的病症。在西方思想界不懈推廣美國制度的時候，美國本身卻暴露出諸多制度弊端。

2013年美國聯邦政府“關門”引發了對美國政治的新一波反思。2013年9月下旬，共和黨把持的眾議院將臨時撥款法案與阻撓奧巴馬醫改的措施相捆綁，導致民主黨控制的參議院未通過該法案，沒有了經費來源的聯邦政府隻得在10月1日關閉了非核心部門，給美國社會和經濟都造成了不小的麻煩和損失。誠然，聯邦政府關門這樣的事，並不意味著制度的失敗。1921年預算與會計法案及1974年美國國會預算暨截留控制法案等法律所做出的具體程序性規定是政府關門的重要原因。但是20世紀70年代以來的18次政府關門，本質上都是由於美國兩黨間的立場僵持和政策沖突，以及國會和行政機關之間的相互掣肘，妥協的失敗和共識的消失反映了美國政治的深層次問題。

2015年5月，美國政治病又一次發作，參議院在12日的程序性投票中否決了授予總統奧巴馬“貿易促進權”（TPA）的立法程序動議。TPA是國會在一定期限內賦予總統的一項授權，使其與其他國家談成的貿易協定在國會投票時不被修改，隻能通過或否決。這是總統對外締結貿易協定的一柄利器，因為如果沒有TPA授權，其他國家明知該貿易協定會被美國國會做出各種修改，便失去做出妥協的動力。經過一個多月的協調與妥協，眾議院和參議院最終於18日和24日通過了TPA法案，算是有驚無險，但這次否決也著實令奧巴馬捏了一把汗。國家對外戰略所急需的法律，卻由於黨爭而遭受挫折，這在歷史上已不是第一次。早在克林頓總統時期，由於兩黨立場難以妥協，1994年到期的TPA未能延長，使美國錯過了將《北美自由貿易協定》擴展到加拿大和墨西哥以外地區的一次機會，並間接導致了拉美南方共同市場與北美自貿區的分庭抗禮。這使得美國自門羅主義以來將西半球納入一個自由市場的夢想未能成為現實，是美國全球戰略的一個敗筆。[1]

表面看來，這些頗具技術性的問題似乎還都是腠理之疾。然而它們背后的原因卻是深層的。政府關門背后是共和黨阻擊民主黨總統任期內最大的國內政治改革——奧巴馬醫改﹔TPA風波背后則是民主黨參議院對本黨總統的拆台，因為自由貿易更符合共和黨選民的利益，一切以黨派劃線，即使是有利於美國總體戰略地位的本黨總統議案，一樣該反就反。這種否決游戲之所以能玩得下去，還要拜美國制度設計所賜。

制度基因：

布滿否決點的復雜機器

美國政治制度有一個獨特的現象，即立法或決策的過程中有著眾多的否決點（veto point）。基於權力分立和制衡的原則，在聯邦政府層面，總統、國會和最高法院之間存在著復雜的相互否決關系，國會兩院，乃至國內各委員會或小組也都手握不同層次的否決權。在聯邦權與州權之間也仍存在著明確的權力劃分。因而，一項議案要通過布滿否決點的險灘而成為法律，主要依賴的不是大多數人的支持，而是能否成功避免少數人的反對。由此，立法機關工作的主要內容就是做算術，議員和政治家們花在算人頭、拉幫派、說服收買反對者上的工夫遠多於立法調研、聽取民意和進行更科學的政策設計。

不滿於這種情況，一些學者批評美國政治制度為“否決政治”（vetocracy）。隨著美國學者福山新著《政治秩序的衰敗》一書的暢銷，“否決政治”這個詞近來也為更多人所知。福山將之視為政治衰敗的一種症候，實際上，它深藏於美國制度的基因之中。這個基因產生於美國建國之際的民主與自由之辯。

今天人們熟知美國是一個“民主國家”。按照古典政治哲學的理解，民主包含著兩大要素：人民直接參政和多數決定。如果說在18世紀即將邁入現代社會的大規模國家中，直接參政已不可能（當時的政治精英已經普遍接受了代議制），那麼民主剩下的要義就是“一個簡單的數學原則”，即少數服從多數。革命時期的美國精英雖然大多並不贊同民主政體，甚至反對“民主”這個概念，但是他們的斗爭在當時的歷史背景下仍具有高度的民主性。在革命中動員起來的北美人民要求並得到了諸多民主權利。但是民主的進展使得多數政治精英心懷憂懼。華盛頓、漢密爾頓等聯邦主義者固然不喜歡民主，即便是具有民主傾向者如杰斐遜、麥迪遜和梅森等開國元老，也對民主的潮流有所擔憂。麥迪遜擔心“純粹的民主政體”會導致“動亂和爭論”，同個人安全或財產權不相容。[2]杰斐遜在對1776年弗吉尼亞憲法的批評中也指出，政府各種權力都由選舉產生，無異是一種“選舉的專制主義”。歸根結底，所謂“多數的暴政”（tyranny of majority）乃是美國制度設計所要克服的主要對象。

多數暴政的對象顯然是有可能因民主而受到侵害的少數者權利。這個少數，主要指的是美國革命的“利益攸關者”（stake holder），即站在反英獨立第一線的動產持有者為主的各精英群體。他們所追求的是自由，即擁有財產並進行市場活動的自由。這種自由深植於新興資產階級的“宗教”——自然法思想之中。為了避免多數暴政對自由的侵害，制憲者們試圖用權力的分立和制衡來制約平民的權利。這種設計，說白了就是要用少數人的否決權來制約多數人的決定，正如麥迪遜所說，讓“集體身份的人民”無法染指政治，用一套極其復雜的制度機器避免來自人民之多數的修正。基於這種原則，美國制度最主要的特點即是通過眾多的否決點來避免多數控制政府，避免政府侵犯少數的權利。否決政治是其基本特征。

既然否決政治並非一種“新常態”，而是美國制度基因的一部分，為何到近些年才頻頻發作，帶來諸多問題？回答這個問題需要我們破除制度迷信，即認為國家的成敗興衰僅僅系於制度之一維。在國人的輿論中，美國制度何其具有彈性及自我糾錯能力的說法幾成老生常談，然而眼見美國在兩百年中迅速崛起便認定其制度之優越，在方法論上是一種錯誤歸因。觀察一個國家的發展軌跡，如同看一個人的生命周期，不僅要看其天資、秉賦，也要看其成長環境和生命階段，要觀其“勢”。美國不僅地廣人多、資源豐富、社會平等，而且遠離強鄰，自誕生之日起便無地緣安全之困境，因而國家始終處於向上發展的勢能之中。在日益強壯的肌體中，基因的瑕疵即便發作，也能被強大的生命力所克服。而當同樣的瑕疵成為問題時，則說明國家的發展勢頭弱下來了。今天的美國，正是處於霸權由盛轉衰的關頭，自2008年以降，各種經濟社會指標都發生了較大衰退，於是不僅社會階級沖突和種族矛盾激化，國家治理和政治過程本身也開始暴露諸多弊端，有可能便是這種轉折的征兆之一。

政治極化：舊常態，新挑戰

由於美國制度中隱藏的否決政治基因，黨爭和政治極化的現象在歷史上不斷出現。雖然麥迪遜自信地宣稱美國憲法所創立的共和制度是克服黨爭的唯一手段，[3]但事實証明他過於樂觀了。只是在大多數時期，由於沒有外部安全威脅，且國家處於蒸蒸日上的發育階段，美國總能夠以妥協或沖突的方式成功解決矛盾。在華盛頓總統任期后期，國會中就已經出現了聯邦黨和民主共和黨的惡斗，令華盛頓極其厭惡。被津津樂道為“憲政審查”第一案的“馬伯裡訴麥迪遜案”，其實就是一場黨爭導致的憲法危機。在19世紀多數時期，關稅問題、奴隸制問題、西部新州問題都是導致高度政治極化的爭議核心，最終導致南北戰爭，迫使美國不得不以現代歷史上傷亡率最高的內戰解決了一場國家分裂危機。

當前美國的政治極化和黨爭主要源於20世紀初的進步主義和羅斯福新政時期。半個世紀的自由主義上升期使美國人享受到了前所未有的平等和民主權利，同時也史無前例地偏離了美國憲法精神和制度本質，導致了保守主義的強力回歸。所謂保守，其核心就是回歸立國之際的經濟自由和精英政治特性。兩種思潮的沖突集中體現在民主黨和共和黨的爭斗中，在20世紀70年代中葉形成了嚴重的黨爭情形，也埋下了當前的美國政治僵局的深層原因。

然而，通過保守主義回到傳統並不能解決問題，因為問題正出在美國的政治傳統之中。正所謂“舊常態，新挑戰”。美國的政治制度設計是為了解決18世紀的問題，雖經不斷修正，畢竟已經在新挑戰面前捉襟見肘了。當美國站在權力巔峰之上時，霸權紅利尚可使其通過國內的階級贖買、集團分利和塑造制度優越的意識形態神話來緩沖制度危機的爆發。一旦霸權地位動搖，國內治理危機和政治制度的基因性病症就會一並發作。美國政治精英十分清楚這一點，因而不得不將其全球戰略的首要關注放在維持現有世界體系，避免出現削弱美國霸權的任何地區挑戰者。在東亞和南海問題上，美國從幕后發力，到借力打力，再到最近的赤膊上陣，實是霸權邏輯下的必然反應。然而，諸多征兆已經顯示美國國內政治僵局將使其霸權護持之路舉步維艱﹔反過來，霸權戰略不僅會自証預言地引起國際沖突，而且更不利於美國國內制度的改革與完善。

出路：回歸民主本質

正如著名和平學者約翰·加爾通所說，世上有兩個美國，一個帝國，一個共和國。[4]作為帝國的美國必將變得越來越僵化，而作為共和國的美國則面臨著嚴肅的制度改革命題。改革的要點在於使美國制度和社會向民主的本質回歸。所謂回歸，並不是說美國曾經有過實質性的民主制度，而是說她在人類民主發展進程中起到過引領作用。只是由於歷史的局限，美國憲政制度自19世紀中葉以降逐漸落后於人類民主進步的大潮，目前存在的問題也大多與這種落伍有關。要解決美國政治僵局，自然需要大動手術，革除制度之中的宿疾。

具體而言，美國要走出僵局，首要任務是減少制度設計中的否決點，減輕“否決政治”的危害。

首先，要改變立法機關與行政機關的關系，吸收歐洲議會制國家的優越之處，尋找總統制與議會制要素之間的最優組合。福山注意到了這個問題，提出美國可學習英國威斯敏斯特式議會制度的“民主專政”（democratic dictatorship）。[5]這種改革可使總統得到國會更多支持，聯邦政府作為整體也可實現更強的共識。

其次，國會和最高法院的關系也需要調整。由非民選產生的最高法院裁決民選產生的國會立法是否合憲，不僅違背了民主政治原則，也為少數與多數權力的關系埋下了斗爭的隱患。憲政審查在憲法中並未有明確規定，而是一場黨派斗爭危機的產物。歷史上最高法院經常阻礙政治共識的構建和社會進步的實現，在南北戰爭前和羅斯福新政初期都扮演了消極性的角色。即便是在行政、立法、司法三權妥協合作的時期，這種妥協精神很大程度上取決於非制度性的因素，這無疑是拿國家之命運做輪盤賭。幸運的是，迄今為止，美國在多數時候贏得了賭博，但永遠都得面對“下一次”的到來。

再次，美國需要改革選舉制度。法國社會學家迪瓦爾熱在半個多世紀前就發現單一選區簡單多數選舉導致兩黨制，[6]而今天看來，兩黨極化乃是美國制度僵局的主要病因。[7]簡單多數的投票機制產生了眾所周知的“贏家通吃”局面，不僅不利於兩黨之外的小黨或獨立候選人，還造成“安全州”的少數派意願在選舉中得不到反映，導致投票率的下降，更大的問題是國會中的席位反映不了更多元的選民意見。因而，美國應該借鑒一些歐洲國家比例代表制的經驗，更好地反映社會各階層各集團的訴求。

上述改革並不能從根本上解決問題，因為以三權分立為基礎的美式憲政本質上仍是資產階級的國家機器，無法真正容納人民主權、協商民主、共識民主等人類民主進步的新成果。但是這些改革如果能夠實施，還是可以在一定程度上改良制度僵局，讓民主不再僅僅是政客演說的裝飾語和兩年一次的投票秀，也有助於美國革除兩百多年的黨爭積弊，培育出更注重共識的政治文化和公民精神。更重要的是，這些改革能夠使美國政治制度消除過多的否決點，提高整架機器的運行效率。

然而，制度本身會帶來路徑依賴，美國現有政治制度不僅在歷史上積累了巨大的沉沒成本，而且在今天仍受困於既得利益者的自私和惰性。最大的改革阻力來自“憲政文化”本身，當一份由最高司法機關負責解釋的憲法文本被架上了神壇，任何對其進行實質性改革的努力都會變得無比艱難。也許有人會舉憲法修正案的例子來反駁這一觀點，但實際上修正案從未改變憲法的基本制度設計。

進一步講，即使美國能夠成功解決制度改革的問題，當前的社會不平等也會大大沖銷掉改革的積極成果。美國制度基因中包含的這些問題雖然在歷史上屢次發作，但大多未釀成大禍，究其原因，乃是由於美國內部社會民主和經濟平等的不斷上升以及世界霸權地位帶來的超額利潤。今天的美國，霸權地位似乎已過日中，內部不平等卻與日俱增。當社會上的“99%”聲討“1%”之時，政治生活中不可能避免極化沖突，美國的政治僵局也不可能找到出路。著名民主理論家達爾晚年認真反思美國憲政后指出，他在制度改革上是個悲觀主義者，看不到短期內實現突破的前景。他提出了兩種可能的情況，一是期待時間的流逝使人們更能夠批判性地檢視美國憲政的缺陷，二是希望在現有制度框架下使人們享有更加平等的政治資源。[8]

美國今日的政治僵局究竟是腠理之疾還是病入膏肓，現在言之尚早。但是，問題不是新問題，而是深植於美國制度設計本身，這一點毫無疑問。有了病就要治，不治“將恐深”。作為一個共和國的美國，實在應把目光轉向國內，認真著手政治改革。

（作者單位：中國社會科學院美國研究所）

（來源：當代世界）

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[1] [美]享利·基辛格著，胡利平、凌建平等譯：《美國的全球戰略》，海口：海南出版社，2012年版，第84—85頁。

[2] [美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜著，程逢如，在漢，舒遜譯：《聯邦黨人文集》，第十篇，北京：商務印書館，2004年版。

[3] 同上。

[4] [挪威]約翰·加爾通著，阮岳湘譯，劉成審校：《美帝國的衰落：過去、現在與未來》，北京：人民出版社，2013年版。

[5] Francis Fukuyama, “Oh for a democratic dictatorship and not a vetocracy”, November 22, 2011, http://www.ft.com/cms/s/0/d82776c6-14fd-11e1-a2a6-00144feabdc0.html#axzz3b2mA0bXw

[6] Maurice Duverger, Political Parties: Their Organization and Activity in the Modern State, London: Methuen Press, 1969.

[7] 關於政黨極化，參見周琪、王歡：《值得關注的美國政治‘極化’趨勢”》，載《當代世界》，2011年第4期。

[8] Robert Dahl, How Democratic Is The American Constitution? Second Edition, New Haven & London: Yale University Press, 2003, pp. 155-156.