養老機構：一床難求還是床位空置率高

隨著人口老齡化的加速和高齡、失能、空巢老人數量的持續增長，養老服務不僅成為公眾廣泛關注的民生焦點，也成了當前社會治理的輿論熱點。

全國養老床位空置率居高不下

在政府的強力推動下，全國養老機構的床位從六年前的230多萬張增長到了目前的500多萬張，但各地仍然普遍反映一床難求，而已建成的養老機構卻存在著大量的空置床位。國家統計局公布的數據顯示，2014年末全國各類提供住宿的養老服務機構3.4萬個、養老床位551.4萬張，入住的老人卻隻有288.7萬人，養老床位空置率高達48%。其中：北京的床位空置率為40%—50%﹔即使在老齡化程度最高的上海市，養老機構的總體入住率也不足70%，個別郊區養老機構實際入住率甚至不足20%﹔南京目前有一半在建或已建好的養老床位處於空置狀態，更有甚者，由於各種原因，該市每年都有10多家民辦養老機構關門停業。類似現象在其他地區同樣存在。

居高不下的養老機構床位空置率意味著一些地方養老服務業投資的失敗，不僅浪費了大量寶貴的土地資源、財政資源，也扭曲了養老服務業的正常發展，更直接損害了政府的公信力。這是因為，一方面，各地政府對養老服務業的土地、財政投入日益增大，每年的床位數量超速增長，而另一方面，老年人卻沒有因此受惠，城鄉居民因養老服務有效供給不足而引發的不安、焦慮情緒正在蔓延，這已經成為民生保障和基層社會治理中的一個重大現實問題。

養老機構為何床位空置率高

造成養老機構床位空置率居高不下的原因，主要有以下幾個方面：一是不顧老年人的現實需求與消費偏好，盲目追求機構養老。從各地的實際情況來看，床位空置率高的養老機構幾乎都遠離市區，一些地方不是基於當地老年人的需求調查來布局養老服務設施，而是盲目仿效歐美國家，熱衷於在遠離老年人長期居住地的郊區或鄉村新建有數百、數千張床位的“老人集中營”，背離了絕大多數老年人不願意離開熟悉的社區環境的消費偏好。二是部分養老機構異化成了房地產等商業開發項目。一些企業或私人投資者之所以瞄准養老服務業，並非真正出於提供養老服務的目的，實際上也並不依靠收住老人來獲取收益，而是以養老機構之名獲得廉價的土地等資源后另謀生財之道，根本不在乎床位是否空置。三是政策導向存在偏差。增加養老床位數已成為一些地方發展養老服務業的“GDP”，各種政策資源偏向需用大量土地資源的養老機構，而忽視了立足社區並為居家老人服務的設施建設。四是機構養老“打包”收取全額費用的付費機制讓老年人望而卻步。目前，大多數老年人的養老服務支付能力有限，而機構養老的全額費用卻不低，從一千多元到上萬元不等，許多老年人及其家庭往往難以承受。所以，成本偏高的“集中營式”的“包養”服務並非老年人所好、所能夠接受，如果立足社區、按需提供養老服務，養老服務的成本就會大大降低，老年人的需求就能得到滿足，且其消費能力亦會被激發。綜上所述，當前各地養老床位空置率居高不下的實質，不在於養老服務業發展過度或者供過於求，也不在於養老服務的需求不足，而在於供求嚴重脫節、錯位造成的結構失衡，是養老服務業畸形發展的顯著表現。如果任其發展下去，這一事關基本民生、基層社會治理乃至直接影響經濟增長、就業空間的朝陽產業將被侏儒化。因此，促進養老服務業發展，首先要從降低床位空置率開始，以提供與老年人實際需求相吻合的有效供給為目標。

如何走出空置率困局

床位空置率的居高不下表明，當前各地掀起的大規模建設養老機構的發展取向與政策支持體系值得檢討。要改變這種現狀，需要多措並舉。一是要做好統籌規劃，而不能無序發展。在充分調查的基礎上，各地均應根據本地人口結構、老年人的需求及其變化趨勢，對養老服務設施進行全域規劃，就像幼兒園、中小學校一樣進行合理布局，並以此作為促進養老服務業健康發展的基本依據，避免養老服務設施建設與本地老年人的實際需求脫節。二是要從重機構養老轉向以居家養老為重。各種調查表明，我國老年人普遍偏好居家養老，隻有失能老人、高齡老人才是機構養老的重點對象，因此，新時期的養老服務業發展應當以盡可能滿足老年人居家養老的需求為政策目標，這就要求養老服務業必須真正立足社區，通過發達的社區服務設施來滿足絕大多數老年人的服務需求，相關政策支持與資源配置均應當符合這一取向。三是化解盲目追求床位數量增長的沖動，代之以有效供給為實施目標。發達國家入住養老院的年齡多在80歲以上，我國則是從60歲開始算起，對於低齡化時期的老年人口來說，大多數需要的是多樣化的家政服務而不是養老床位，隻有進入高齡或者喪失生活自理能力時才會有明確的機構入住及護理需求。為此，養老服務業的發展應當確立不同年齡段老年人的需求滿足指標，同時明確養老機構主要面向高齡或失能老人，且對其的收住率不應低於80%。四是進一步完善政策支持體系，實現養老服務業效益最大化。如利用社區的閑置房屋改建養老設施，以便就近提供老年服務，並節約土地資源﹔限制大規模的養老機構建設，優先扶持立足社區的養老服務連鎖店﹔分類分層配置資源，確保公共資源保障失能老人、高齡老人的服務供給，調動市場與社會力量滿足低齡、健康老年人的服務需求。五是建立長期護理保險制度，提升有需要的老年人的服務購買能力。對於失能與高齡老人而言，護理成本之高絕非退休養老金可以承受，德國、日本、韓國等國家的經驗表明，建立長期護理保險制度是一種提高老年人購買養老服務特別是護理服務支付能力的可行制度安排，值得我國借鑒。六是明確規范養老服務標准並嚴格監督，讓老人及其家庭能夠放心在養老機構養老或接受養老服務。當前一些地方的養老機構服務質量低劣，虐待入住老人或因管理不善而致入住老人在意外災難中非正常死亡的案例時有發生，打擊了一大批養老需要者入住機構和接受服務的信心。因此，要讓老年人成為養老服務業的積極消費者，還必須制定明確的養老服務規范，切實提高養老服務質量。隻有讓老年人放心消費，才能激發老年人及其家屬的養老服務消費欲望，一旦消費對象普遍化、大規模化，我國養老服務業就能獲得大發展，並最終取得保障與改善老年人生活質量、減輕家庭成員養老服務負擔、刺激消費增長與促進國民經濟可持續發展、放大就業空間的綜合效應。

（謝瓊 作者單位：北京師范大學中國社會管理研究院）