韓國計劃生育政策演變及對我國的啟示

計劃生育政策在控制我國人口總量方面的作用有目共睹。今天，順應時代需求，我國已對計劃生育政策做出調整。下一步是否還需繼續調整？如何調整？這亟待決策者認真思考。

他山之石，可以攻玉。韓國人口政策隨著經濟社會發展幾度調整，可為我國人口政策提供一定參考。

1.1961—1971年：計劃生育政策出台

20世紀60年代初，韓國人口增長率達到有史以來最高的2.9%。當時大多數韓國人從未接觸過生育控制思想，學術界對人口問題的研究也很有限。最早向政府提出人口控制政策建議的是社會咨詢委員會咨詢委員高凰京。該提議從接受社會咨詢委員會和經濟顧問委員會評估到提交並獲得國家重建最高委員會通過僅用時兩個月。1961年10月，代理總統朴正熙在一次全國性新聞會議上宣布將實施計劃生育政策，表示控制人口是為了推動經濟增長，勸說與鼓勵是推行計生政策的主要手段。

計劃生育政策實施初期，工作重點是普及避孕方法，推進信息傳播、教育和說服工作，計劃到1971年和1981年將人口增長率分別降至2%和1.3%。

政府首先開展工作幫助民眾獲取避孕方法，緊接著構建生育服務基礎設施，大規模向民眾提供計生服務，將“少生孩子，讓他們健康成長”作為計生標語。1963年，在總理的倡導下，政府所有部委均參加到計劃生育工作中來。為能更好地制定和評估計劃生育政策，韓國政府組建了人口調查與人口科研機構。

農村居民被列為重點人群。政府積極向農村婦女宣傳計劃生育、營養、婦嬰保健和基本家庭經濟知識，並招募大量計生人員到鄉鎮展開家訪，通過勸說使理想家庭子女數從五個降至三個。

20世紀60年代初期的高生育率並不全是韓國民眾自願生育行為的結果，也是避孕手段與知識缺乏的結果，因此，順應民眾需求的人口控制政策引發韓國人口增長狀況轉變，取得了巨大成功。盡管第一階段人口控制政策重點在農村，但戰后遣返人員和農村人口大量涌入使得大城市生活環境急劇惡化，城市人口控制生育的願望尤為強烈，導致城市生育控制效果反而比農村更為顯著，形成城鄉間生育差距擴大的局面。

2.1972—1991年：計生政策隨經濟發展而調整

20世紀70年代，韓國政府將產業政策調整為重工業優先發展。此時，五六十年代高生育率下出生的人口多已成年，城市勞動力供給充足，韓國政府加大了人口控制力度，推進“二孩”政策。

韓國政府於1973年頒布了《母嬰保健法》，改變了計劃生育缺乏法律依據、依靠行政命令與內閣決定的局面。由此，母嬰保健和計劃生育成了韓國調控人口數量與質量的兩大手段。在學者建議下，韓國政府在人口控制政策目標和手段中注入了許多新要素。首先，政府開始對計劃生育家庭給予積極的財力支持，通過多方面經濟刺激政策控制出生率。其次，提高醫療衛生水平，降低嬰兒死亡率。第三，糾正性別偏好。1971年，韓國採納了“不分男女，兩個以內”的計生標語﹔1978年，計生標語改為“一個好女兒勝過十個兒子”。

1981年，韓國人口增長率降至1.53%，略高於目標水平。然而，糾正性別偏好還有很長的路要走。

此時，前四個“非均衡”五年經濟社會發展計劃給韓國埋下了一系列隱患。全斗煥政府擔心“嬰兒潮”會再次引發生育高峰、惡化經濟，於是強化了生育政策目標，將單一“兩孩”改變為“兩孩”和“一孩”並行，並重點調整性別偏好問題。1982年，韓國政府更改了七十年代的社會支持政策，規定“二孩”及以下家庭才能享有與絕育手術挂鉤的優惠。1986年開始推行獨生子女政策，相應的社會支持與教育說服行動也從“二孩”轉為鼓勵“一孩”家庭。

這一時期的計劃生育政策鼓勵將絕育作為避孕首選方法，所有處於生育高峰期的群體都被列為目標人群。片面強調終止生育，加之其他避孕方法使用常具有不連續性，造成了年輕人過度依賴流產的問題。韓國“六五計劃”期間，避孕措施轉為多種方法結合，1986年，20-29歲婦女的避孕措施轉為可逆方法。

為改變新生嬰兒性別比嚴重失調的局面，韓國政府於1987年修訂了《醫療法》，禁止性別鑒定，對提供該服務的醫生予以重罰並取消執照。為提高婦女社會地位，政府再次修改了多項法律法規。

從1983年起，韓國生育率降至更替水平(即每個育齡婦女平均生育2.1個孩子)，完成了計劃生育政策控制生育率與普及避孕的兩項基本目標。然而，生育率下降速度之快、實現目標用時之短是計劃者和人口學者始料不及的。低生育率目標實現后，韓國並沒有馬上放棄生育控制，而是直到1989年公共醫療機構才停止免費發放避孕藥具，控制生育政策開始有所鬆動。

3.1992—2004年：經濟騰飛后頒布重人口質量政策

到20世紀90年代，總結以往成就，韓國政府肯定了計劃生育政策在前六個五年經濟社會發展計劃中的貢獻。但關於政策的未來走向問題，韓國社會存在著繼續推行計劃生育政策和推遲人口零增長到來兩種不同觀點。綜合分析之后，韓國政府認為未來人口政策目標是維持低人口增長率，推遲人口零增長到來，並採取措施避免老齡化的不利影響。

為此，韓國政府決定逐步退出計劃生育執行與管理工作，隻向低收入群體提供免費避孕服務，其他人群的避孕轉交給個人醫療保險體系，但政府仍為私人醫療機構計生服務提供經費支持。為扭轉新生嬰兒性別失調局面，1994年再次修改的《醫療法》加重了性別鑒定處罰力度。1995年，出生性別比恢復正常。

然而，隨后出現的生育率持續下降卻引發了新問題。為此，1994年12月韓國政府成立了人口政策審議委員會，負責總結過去人口政策的成績，評價人口政策對未來經濟社會的影響，以及確定新人口政策方向和21世紀應採取的措施。

1996年6月7日，韓國採納並宣布了人口政策審議委員會提出的新人口政策，將人口政策重點從人口數量控制轉移到質量與福利上來。新人口政策目標包括以下六個方面：將生育率維持在1.7%﹔防止新生嬰兒性別比失調﹔降低流產率﹔解決青少年生殖健康服務需求﹔賦權婦女﹔改善老年服務。新人口政策取消了獨生子女社會支持政策。

值得一提的是，新人口政策將青少年列入目標人群。針對青少年不斷上升的未婚流產率與不當性行為，新生育政策向這一群體提供了生殖健康、計劃生育等方面的咨詢與教育。

盡管新人口政策放棄了生育數量限制，但生育率並未能如人所願地維持在1.7%的水平。世界金融危機推波助瀾下的新生育觀使得韓國生育率1997-1999年連續三年下滑，進入21世紀，更是跌破了1.3%的超低生育水平，2005年則達到1.08%。隨著生育率不斷下降，2003年韓國成立了老齡化與未來社會委員會，旨在支持生育，並為即將到來的老齡化社會做政策和程序上的准備。與此同時，韓國學者開始認識到性別偏好不僅不會提高生育率，當低生育偏好與性別偏好疊加時，還會導致更低生育率的出現。

4.2005年至今：老齡化威脅下開始推行鼓勵生育政策

超低生育率將使韓國在不久的未來面臨來自勞動力供給、經濟增長和政府財政支付能力等方面的嚴峻挑戰，為此，韓國政府採取了積極的應對政策。

2005年，韓國政府頒布“低生育行動框架與人口政策”，鼓勵生育政策正式啟動。至今，韓國已發布了五個“低生育與老齡化社會基本計劃”。第一個五年計劃（2006-2010）是要建立有利於生育與保育的環境，為老齡社會反應系統奠定基礎﹔第二個五年計劃（2011-2015）是要穩步恢復生育率，建立起老齡化社會反應系統﹔第三、第四和第五個五年計劃是將生育率提高到經濟合作與發展組織國家平均水平並成功應對老齡化。

為創建有利於生育與保育的社會環境，“一五”期間著重於以下三方面工作：構建整個社會、國家和家庭共同承擔兒童保育責任體系﹔創建有利於家庭生活的社會環境，保障工作與家庭間的平衡﹔擴大社會對下一代的投資，為兒童和青少年創建安全的成長環境。“一五”計劃期間，政府建立起了全國響應體系、中央與地方政府合作績效管理系統等，並通過大量活動增強公眾對低生育與老齡化問題的認識。2010年10月26日，韓國內閣會議通過的第二個五年計劃又在提高財政支持力度、擴大支持人群和保育支持政策三個主要方面進行了改進。

2006和2007年，韓國生育率出現小幅回升，但2009年1.15%的生育率使韓國依舊是世界低生育國家之一。2010年頒布第二個五年計劃時，韓國政府再次確認了低生育與老齡化問題的嚴重性，並將人口政策總體規劃的執行視為國家頭等大事。2014年7月11日，健康福利部部長在韓國第三個“人口日”的慶祝演講中指出：僅僅是生育激勵與兒童保育支持不能從根本上扭轉低生育勢頭，鼓勵生育政策重點應轉向家庭和孩子，並在包括經濟、社會政策的更大范圍的國家管理中認真考慮人口危機。

5.韓國生育政策演變對我國的啟示

韓國與中國在國情方面有很多類似之處，在發展初期，都具有經濟落后、資源貧乏且人口密度高的共同特征，兩國人口生育政策變遷也有相似之處。但是，韓國的經濟起飛比中國早20年左右，開始實施人口計劃生育政策也比中國早20年左右。因此，韓國人口生育政策的演變可作為一面鏡子，為中國人口生育政策調整提供借鑒。

人口生育政策應隨經濟發展與生育率變化而適時調整。從20世紀60年代初到20世紀初，韓國經歷了從計劃生育轉為鼓勵生育的重大變化，人口生育政策總體上做到了隨經濟發展和人口生育率變化而適時調整。中國是在20世紀70年代末80年代初開始實施計劃生育政策的，時值改革開放初期，經濟發展水平低，人口增長快，人口對經濟的壓力大，控制人口增長成為必然選擇。時至今日，計劃生育政策已實施35年，我國的生育率到20世紀90年代初就已降低到更替水平以下，並且越來越低，現已接近韓國的超低生育率水平。與韓國相比，我國的計劃生育政策更為嚴厲，因此人口控制比韓國更為有效。此外，韓國實施一胎化政策不到10年，而中國的一胎化政策實施時間長達30多年。可以預見，中國人口下降的壓力和人口年齡結構老化狀況在不遠的將來會趕上韓國，甚至比韓國更為嚴重。因此，我國應以韓國為鑒，根據超低人口生育率水平和人口年齡結構老化情況，及時調整人口生育政策。（作者單位：武漢大學經濟發展研究中心﹔海南大學經濟與管理學院）