張光平
制度作為一種“穩定的周期性行為模式和與社會總體再生產實踐活動相關的結構性原則”，其本質決定了相比其他反腐方式，制度反腐無疑最有效、最持久。縱觀全球，各國不論國家性質、發展階段和歷史文化背景，無一例外都將編織嚴密、嚴實、嚴肅的制度之網作為實現“不能腐”的重要突破口。
一、多層次、全方位和“無死角”立法，確保反腐制度網絡的嚴密性
無論是發達國家還是發展中國家，資本主義國家還是社會主義國家，均將構建嚴密的制度網絡作為防治腐敗的根本保障，注重制定寬領域、廣覆蓋的反腐法律，讓任何形式的腐敗無空可鑽、無處可藏。
一是從國家、政府和政黨等不同層次立法，增強反腐制度網絡的完整性。
西方發達國家側重從國家和政府層面反腐立法，將公共權力嚴控在制度規范內，這些立法雖從不同層次切入，但在全國范圍具有同等效力。無論是美國的《彭德爾頓聯邦文官法》還是英國的《公共機構腐敗行為法》，德國的《反腐敗法》還是日本的《防止腐敗法》，都嚴格界定公共機構和腐敗行為，將公共機構范圍擴大至一切地方性和公共性機構，禁止公共機構任何人員在與公共機構有關的任何交往中收受任何形式禮物、貸款、酬勞或利益，公共機構成員即便被動受賄也被定義為腐敗行為。此外，由於美西方國家大多實行現代文官制，因此反腐立法初衷側重確保“黨政分離”，以克服“恩賜官職制”和“政黨分肥制”的種種弊端。如美國《彭德爾頓聯邦文官法》就明令文官不得與執政黨有利益關聯，確保文官任用的公正性，防止賣官鬻爵等貪腐現象發生。相比之下，廣大發展中國家除在國家和行政層面立法外，還側重以黨內法規或綱領作為補充。越南既在國家和政府層面制定了《反腐敗法》和《申訴控告法》，也頒布了《關於加大厲行節儉、反對浪費》的越共中央第21號指示等黨內反腐條例。哈薩克斯坦執政黨“祖國之光”除在國家層面出台17部反腐相關法律外，還制定了“2015—2025年反腐綱要”，強調反腐不僅要在各級國家機關中進行，更要在全社會、全黨范圍內雙向展開。這些黨內法規雖不是正式國家立法，卻在一定程度上適應了后發或轉型國家權力集中、執政黨作用突出、法治網絡不夠健全等實際情況，對國家反腐立法起到了較好的支撐作用。
二是凡是存在權力運作和利益交換的地方，都有相應法律“專門照看”。
各國專業性反腐法律種類繁多，不僅針對政府機關、議會、政黨、企業等機構組織，也針對政要、公務員、商人和普通公民等社會個體。德、法、葡、瑞典等國出台《公務員總法》、《國家公務員法》、《公務員職業回避法》等專門法律，主要針對公職人員以權謀私、從事與其職務有利益沖突的第二職業、以及在履職時摻雜商業或個人利益等腐敗行為。美、加、新加坡等出台《議會法》、《參選經費公開法》、《游說登記法》等，重在限定游說人員與議員的接觸、規定政黨收取捐款限額、嚴格監管政治資金流動，旨在切斷企業或個人與政黨、議員、政治家之間的利益鏈條，使得靠重金收買巨額利益在制度上難以得逞。為防止挂一漏萬，法、葡、日、馬來西亞等國還將反腐規定分解內嵌到《勞動法典》、《律師法》、《商法》、《海關法》、《保險業法》、《賽馬法》等民事法中，通過在各領域“預埋高壓線”來填補立法漏洞，盡可能將社會各階層全部涵蓋到反腐網絡之中。
三是加快與國際接軌、加強國際合作，將反腐制度觸角延伸至海外。
不少國家針對全球化、信息化背景下腐敗的流動性和外溢性等新特征，將國內反腐觸角延伸至海外，通過國際合作彌補本國反腐網絡的“盲區”和“死角”。一些國家補充完善國內立法，加強涉外貪腐制度建設。如美國的《反海外腐敗法》和巴西的《誠信公司法》，均要求本國上市公司建立完備的內部財務管理制度，禁止向外國政府官員、政黨領導人直接或間接行賄以獲取不正當利益，一旦涉嫌國內和海外賄賂行為，將承擔嚴重的民事和行政責任。一些國家充分發揮駐外機構作用，構筑起海外反腐“防火牆”。如印尼在全球各地設有稱作“哨警”系統的專門舉報機構，方便海外機構和人員向國內肅貪委舉報貪腐線索。馬來西亞建立覆蓋國內外人員的腐敗人物數據庫，本國駐外使領館和外國駐馬使館都可據此核對護照信息並拒發簽証，防止涉案人員外逃。還有不少國家通過加入國際性和地區性反腐公約，“倒逼”國內反腐立法的改革完善。日本在簽署《聯合國反腐敗公約》短短一個月內就迅速修訂國內反腐法規，實現與《公約》快速對接。巴西在簽署《美洲反腐敗公約》、《經濟合作與發展組織禁止在國際商業交易中賄賂外國公職人員公約》后，對國內反腐法律進行相應調整，加速推進本國反腐制度的國際化和規范化。
二、設立獨立權威機構、明確規章程序、豐富操作手段，強化反腐制度網絡的嚴實性
再先進完備的反腐制度，不能落地就會懸空，不會運轉就會僵滯。為避免反腐陷入有立法無執行、有規定無程序、有手段無工具的悖論，不少國家從機構設置、程序細化、手段創新三個方面切入，保障反腐制度網絡嚴實有力。
一是組建獨立、權威和專業的反腐機構，打造反腐制度運作平台。
“沒有金剛鑽攬不了瓷器活”，一些國家在組建反腐機構時，重在確保其獨立運作權限、相對較高的權威和專業水平，以推動反腐法律得到有力執行。如美國設立“特別檢察官”制度，賦予其特別調查權和上訴權，重點對高官甚至總統類重大貪腐違法行為進行獨立調查訴訟。印尼成立了獨立於三權之外的“肅貪委”，有權未經包括總統在內的任何權力機關允許，對包括政府高官、政黨大佬、軍方將領、地方首腦、國企巨頭、央行高管、法官和議員等任何人開展調查。納米比亞“國家反腐委員會”直接對總統負責，委員會在各地設立的分支機構也在財務、人事和業務上保持高度獨立。一些國家的反腐機構專業化色彩很濃，組成人員職業素養高，盡力避免“外行指揮內行”的“低效反腐”現象。如法國“預防腐敗中心”成員來自稅收、警察、憲兵、海關、司法、內政部門等不同領域專家，“國家稽查特派員制度”由經濟財政部門資深專業人士組成。正是這種獨立、權威和專業的反腐機構設置和人事安排，有力推動反腐工作有序、有效開展。
二是細化反腐制度條款和程序，突出反腐制度的可操作性。
一方面，量化貪腐定義和刑責，不僅讓貪腐者明確紅線所在，也便於反腐機構照章操作。德國反腐法清晰界定了“不可為”的事項及后果，明確規定公務員兼職、收受禮品和宴請標准。如將受賄金額定為5歐元，15歐元以上禮品必須上交，受賄三次開除公職。丹麥《刑法典》明確受賄入刑，規定官員可收取禮品金額上限為500克朗(約500元人民幣)。法國規定官員上任后15天內必須申報財產，並將貪腐制裁分為精神性和實質性手段兩大類：前者包括申誡、警告、記過﹔后者包括取消一次晉升資格、減薪、降職、調職、降級、臨時解除職務(不超過六個月)，情節嚴重者則入刑受審。另一方面，在腐敗發生前、中、后各環節設立清晰程序，明確各階段反腐工作“干什麼”以及“怎麼干”。法國、葡萄牙等國將政府官員和議員的財產申報分為就職申報、日常申報和離任申報三個階段，要求監察對象在各時段、各環節提交新的財產申報單。坦桑尼亞規定黨政干部任職時必須公布個人財產，之后每年公布一次。美國政府道德辦公室一旦發現公職人員財產申報與公示檔案存在異常，便會陸續啟動警告、記過、民事處罰和刑事處罰等程序。巴基斯坦“反腐問責局”工作流程十分細密，包括接受舉報、核實、問詢、調查、逮捕、移交法庭和最終定罪等階段。正是因為反腐規定細致入微、執行程序清晰連貫，使得看似繁復的制度易於理解、便於操作，有效避免立法模糊和執法混亂。
三是注重各類反腐機構的科學分工和協調配合，不斷創新反腐方式和引入先進技術，確保反腐效果事半功倍。
不少國家通過“劃分責任田”方式對各層級、各領域反腐機構進行科學分工，避免“九龍治水”和相互掣肘。日本反腐機構雖多且設計復雜，但各反腐機構之間權責清晰、分工明確。如法官彈劾法院和法官追訴委員會直屬國會，專門針對法官貪腐發起調查和控訴﹔內閣行政監察局、會計檢察院分別針對公務員系統和國家收支預算﹔各政黨內部均設紀律委員會和政治倫理審查會，主要負責黨內貪腐調查，但並不直接處理黨員貪腐。芬蘭的就業與經濟部專司打擊地下經濟，國家調查局專門負責調查取証，而司法部則專門負責國內反腐協調和國際反腐合作。類似職權劃分和統籌協調在拓展反腐“寬度”同時也提高了反腐“精度”，不同反腐部門獨特優勢得以發揮，形成了強大的反腐合力。
此外，一些國家還不斷引入先進技術，創新反腐方式。印尼的快速反腐行動組專門為反腐情報搜集和調查提供監聽及數據分析等專業技術支持。埃塞俄比亞甚至不惜動用國家安全情報部門技術力量，對復雜程度較高的海關稅務貪腐進行秘密取証和調查。韓國利用先進的信息統計技術，建立“公共部門清廉度指數測定和公布系統”，對中央各部和地方各級政府進行清廉度指數測定並向社會公布，對排名靠后的部門形成強大壓力。這些不拘泥於常規的大膽創新和先進技術的純熟運用，使得制度反腐“如虎添翼”。
三、從嚴執法至從苛執法，以高壓震懾落實制度反腐懲戒的嚴肅性
一是讓高昂的犯罪成本成為貪腐者“不可承受之重”。
針對腐敗的頑固性和反復性，不少國家尊崇“亂世用重典、重症施猛藥”原則，在量刑和執法方式上甚至“不近人情”。巴西反腐法律規定，鑒於腐敗難留証據，隻要嫌疑人被查出無法說明合法來源的財產即可判刑，無需尋找具體証據。新加坡的“貪腐零容忍”政策使得公職人員哪怕接受一杯咖啡、一盒香煙、一頓飯都可能入罪判刑，一旦因貪腐坐牢，就很可能失去所有養老金，真正做到了“讓腐敗者在政治上身敗名裂、在經濟上傾家蕩產”。埃塞俄比亞對貪腐懲罰力度更為嚴苛，不論受賄金額多寡(有時僅相當於數百人民幣)，隻要被舉報，都是“先抓后審”，一旦查實被判刑20—30年也不足為奇。
二是“格外關照”公職人員和高層政要，一旦查實“罪加一等”。
不少國家將懲罰公職人員貪腐作為重中之重，以此在全社會形成強大震懾效應。澳大利亞明確規定高官犯案比普通公務員“罪加一等”，如前議長斯利帕就因謊報出租車費被從重判處五年徒刑。古巴共產黨一位普通人事干部曾因受賄十美元被勸退黨，古共六屆三中全會決定貪腐人員一律開除出黨，而此前隻對犯叛國罪等嚴重罪行的黨員才予以開除黨籍處罰。匈牙利青民盟政府更是出台“狠招”，立法授權政府使用間諜手段搜集官員貪腐瀆職信息，官員若不同意接受這種監督即被自動解職。
三是“刨根問底”追究連帶責任。
即便本人未直接涉嫌貪腐，隻要家屬和身邊工作人員犯罪也難逃干系。新加坡人民行動黨規定，不僅要在刑罰和經濟上嚴懲黨內貪腐者，其上級也要承擔“連帶責任”一並受罰。越共規定，因腐敗問題造成嚴重后果的地方和單位，不管領導者是否參與其中，都要追究黨委主要領導人的法律責任和紀律責任。正是這種現代“連坐”機制，迫使公職人員不僅要嚴於律己，更要對下屬和親屬嚴加管教，無形中擴大了反腐制度的威懾范圍。
四、幾點認識與思考
一是抓住腐敗根源和“人性弱點”立法，是編織反腐制度網絡的關鍵切入點。
腐敗根源有很多，從政治學角度講是“絕對權力導致絕對腐敗”，從經濟學角度講是“公共權力干預經濟活動造成尋租”，而從人性角度講則是“人類原始貪婪欲望”。從各國成功經驗看，一方面是通過全方位立法強化對公權力約束，減少尋租空間﹔另一方面盡可能加大犯罪成本，把握人類“趨利避害”和“理性計算”的本性來抑制腐敗沖動。盡管也有不少國家將職業規范、道德標准甚至黨性要求作為補充，但剛性的“制度反腐”仍是主渠道，且遠比“道德式反腐”、“運動式反腐”和“教育式反腐”有效得多。
二是確保反腐立法范圍的嚴密性、內容程序的嚴實性、懲戒后果的嚴肅性，是編織反腐制度網絡的三大重點方向。
構建反腐制度網絡不僅要有外在框架，更要有實際內容。可視的規章制度、可行的操作程序和可信的懲戒威力這三者缺一不可。很多國家不僅有各層級、各領域的反腐立法，也有一一對應的反腐機構設置﹔不僅有宏觀的原則規定，更有微觀的程序設計和精准的量化統計﹔不僅有書面的條文闡釋，更有將之有效轉化為懲戒后果的手段工具。從而實現反腐制度的可讀、可用、可信，避免陷入“制度越來越美，現實卻越來越糟”的反腐悖論。
三是與其他制度配套聯動，方能營造反腐制度良性運作的大環境。
作為國家制度的一部分，反腐制度的有效運行離不開國家整體制度環境，編織反腐制度網絡需要通盤考慮和整體設計。一些做得比較成功的國家，在構建反腐制度網絡時旨在反腐又超越反腐，注重反腐制度與政治、經濟、社會各領域體制改革的配套聯動，為反腐制度運行創造良好宏觀環境。美、德、日、加等發達國家或通過完善現代文官制度來避免“以人代政”、“以人代法”的弊端﹔或出台政黨法、議會法、軍隊法和公司法等來強化權力平衡﹔或調整產業政策、改革行政審批來提升市場運行透明度，壓縮尋租空間﹔或加快完善審計和財務稅收體制，為發現、核查及懲戒腐敗提供各種“利器”。而一些后發國家或轉型國家，雖然反腐法律“汗牛充棟”，但政治經濟體制改革滯后、金融財務和稅收審計等環節漏洞較多，導致反腐法律實際運行效果不佳。可見，隻有實現各領域制度體系的聯動配套，才能避免反腐制度運行陷入“獨木難支”和“孤掌難鳴”困境。
四是構建反腐制度網絡是一個不斷完善的動態過程，不能一蹴而就，也非一勞永逸。
腐敗現象是人類社會通病，能否編織成熟有效的反腐制度網絡並不完全以國家制度、發展水平、治理方式和文化背景為標准。盧旺達雖屬欠發達國家，但反腐制度運行良好，國家清廉指數不僅在非洲，在全球也排名靠前。而一些發展中國家雖繼承西式制度衣缽，但有法不依、執法不嚴、有罪不罰現象卻十分普遍，反腐制度自然形同虛設。即便在反腐制度較為成熟的發達國家至今也仍存結構缺陷。美國19世紀末通過制度安排擺脫了歷史上“最腐敗時期”，但時至今日，“金錢政治”、“游說政治”、“選舉腐敗”、“議會腐敗”等“體制性腐敗”仍大量存在。芬蘭雖系全球清廉典型，但至今仍未將“利用個人影響力干預決策”的腐敗行為入罪。就連代議制民主最為成熟的英國，也受“議會至上”傳統和特權思想影響，導致議會財務制度長期封閉運行，議員“報銷門”腐敗現象屢禁不止。可見，編織有效的反腐制度網絡絕非“一錘定音”，無論是發達國家還是發展中國家，都必須意識到腐敗問題的長期性和復雜性，在構筑反腐網絡方面做好長期攻堅准備。
(作者單位：中共中央對外聯絡部研究室)
（《當代世界》雜志授權人民網－中國共產黨新聞發布，請勿轉載）
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