深圳啟動新一輪基層管理體制改革

龍崗區的布吉街道是新一輪基層管理體制改革中需拆分街道之一。

深圳社區家園網已成為簡化居民辦事流程、延伸政府服務觸角的重要窗口之一。

　　深圳將明確社區工作站定位，減輕社區工作負擔，構建扁平化、現代化的基層管理體系。圖為布吉街道木棉灣社區工作站。

　　在深圳，一個社區工作站20個人，他們每天都在忙什麼呢？在羅湖區南湖街道羅湖社區工作站站長杜平的印象裡，這些年，工作站的主要任務就是迎接各種考核和檢查。“做報表、寫材料、搞宣傳、應付檢查”，社區工作站真正開展社區服務、為特殊群體上門服務的精力不到20%。

　　根據深圳市民政局的調研，目前深圳基層治理體系和治理能力仍面臨一系列突出矛盾和問題，具體表現為部分街道管轄幅度過大，管理服務難以到位﹔行政管理層級多，事權劃分不合理﹔社區工作事項繁雜，考核評比壓力大﹔社區治理結構不完善，未形成合力等。

　　黨的十八屆四中全會進一步要求推進基層治理法治化，並對基層管理體制改革創新提出了要求。因此，從源頭上、基礎上、根本上加強社會建設，提升基層管理服務水平，切實保障和改善民生，是今后社會建設的重要方向。

　　為此，深圳起草並出台了《深圳市基層管理體制改革指導意見》，並於近日正式印發實施。根據該《意見》，原特區外將通過街道合並分拆增加14個街道。鑒於拆分街道事項較為復雜，指導意見明確提出要試點先行、分步推進，今年上半年首先在龍華新區試點啟動，在總結經驗的基礎上，再在其他區的街道啟動。

　　該《意見》將通過深化街道行政體制改革實現基層治理法制化，明確社區綜合黨組織、社區居委會、社區工作站等職能分工在工作中形成合力進而實現社區自治，通過“織網工程”、深圳社區家園網等對基層實現大數據管理從而提高工作效率等措施，啟動新一輪基層管理體制改革。

　　專家表示，深圳通過總結、吸收以往基層管理體制改革中的有益經驗，進而出台實施《深圳市基層管理體制改革指導意見》，有利於深圳繼續先行先試，破難題、探新路，充分發揮改革開放的“排頭兵”“試驗田”作用。

　　●撰文：杜嘯天 攝影：朱洪波

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　　街道拆分

　　實現基層治理精細化扁平化

　　在寶安、龍崗、龍華等區，部分街道所管理的常住人口數量已經超過百萬，比如觀瀾街道、西鄉街道、沙井街道等，相當於很多地方地級市的人口數量。而政府管理服務配置方面，隻有一個街道辦事處的力量和水平，這對於做好基層管理服務帶來了巨大挑戰，也產生不少問題，比如部分街道管轄幅度過大，管理服務難以到位﹔行政管理層級多，事權劃分不合理等。

　　因此，深圳市政府提出深化街道行政體制改革，將原特區外比較大的街道進行拆分合並，合理確定街道的管轄幅度，明晰街道職責定位，優化機構設置，著力提升基層治理能力，實現管理精細化和扁平化。

　　此次街道調整參考國內部分特大城市街道管轄規模及省關於鄉鎮分類標准，以常住人口、管轄面積為主，財政預算撥款等因素為輔，綜合考慮各區功能定位、發展趨勢和行政資源配置情況，結合現有行政編制及財政收入等行政資源承受能力，在原特區外增加14個街道。

　　同時，明晰街道與區、社區職責定位，實現功能錯位互補，錯位配置區、街道、社區工作職責，原則上一類事項由一個層級主要承擔，避免職能交叉重疊和工作推諉。其中，街道辦事處主要承擔轄區城市管理、社會管理和公共服務等職能，同時考慮到原特區外不同發展實際，為充分調動區和街道兩級積極性，提出原特區外街道要逐步將專業性較強的城市建設、經濟發展、招商引資、舉辦教育醫療機構等職責交由區職能部門承擔﹔原由社區工作站承擔的行政性強的工作交由街道辦事處負責﹔居民自治相關工作交由社區居委會承擔。

　　強化街道辦事處聯系、服務基層群眾職責，積極推動區、街道工作力量向基層下沉，實現管理服務向社區延伸。全面推進清單式管理和服務，梳理、制定區、街道權責清單及社區工作站、社區居委會工作事項清單，統一向社會公布。

　　此外，改革將優化街道機構設置，提升管理效能。堅持“大部門制”改革方向，綜合設置街道黨政機構，原特區內街道綜合性科室6個以內，原特區外街道綜合性科室8—9個。改變街道辦事處下設事業單位職能單一、規模偏小的現狀，將各類相關業務合並，並集中辦理。整合資源，調整結構，嚴格控制街道領導職數，規范街道書記（副書記）、主任（副主任）、黨工委委員及工青婦等職數設置。

　　深圳一街道辦主任表示，街道拆分和優化設置，對於基層管理部門來說，將有很大的積極作用。特別是寶安、龍崗等區一些比較大的街道，因為實際管理人口數量龐大，街道各部門的治安、維穩、查違等日常事務特別多，壓力也很大，很難提高服務質量。改革后，一個街道的面積和管理人口減少了一半，街道將會有更多的時間和人力，深入社區等一線，提供更好的管理服務工作。

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　　社區自治

　　七股力量明確分工形成合力

　　杜平是羅湖區南湖街道羅湖社區工作站站長。在他印象裡，這些年，工作站的主要任務就是迎接各種考核和檢查。幾十人的工作站，服務轄區2萬人口，他們在忙什麼呢？“做報表、寫材料、搞宣傳、應付檢查”——這是羅湖區民政局牽頭調研的結果，根據評估，社區工作站真正開展社區服務、為特殊群體上門服務的精力“不到20%”。

　　時任羅湖區民政局局長，現任南湖街道黨工委書記、辦事處主任的梁銳表示，調研中發現，計生、城管、安全生產、維穩綜治都是社區工作裡頭的“大頭”，而且許多工作流於形式。例如，多項檢查要求上報材料裡體現每次會議、宣傳、巡查工作，且各項工作必須拍照、沖洗並存檔。既瑣碎，又耗時，往往最后落實工作就是“落實”這些需要上報的材料。

　　因此，深圳市政府在此次改革中提出，完善基層治理體系，努力形成工作合力。即將社區中的7股重要力量——社區綜合黨組織、社區居委會、社區工作站、社區服務中心、社區社會組織、業主委員會和社區服務機構以及駐社區單位各自的角色和具體職能都作出清晰的界定，明確分工形成合力。“讓每個人都知道該做什麼，怎麼做”。

　　根據改革方案，在今后的具體實踐中，要強化社區黨組織建設，保障其領導核心地位。社區綜合黨組織是社區內各類組織和各項工作的領導核心，主要負責宣傳、執行黨的方針、政策，研究、決定社區建設、管理、服務和發展中的重要問題，因此要充分發揮其引領、統籌、協調的功能和在依法推進基層治理中的領導作用。

　　明確社區工作站定位，減輕社區工作負擔。城市化程度較高、管理幅度不大的區域要適當整合社區工作資源，開展社區工作站合並試點，逐步減少社區工作站數量，構建扁平化、現代化的基層管理體系﹔城市化程度不高、管理幅度較大的區域要繼續發揮好現有社區工作站作用，有條件的社區要建立完善“一站多居”的管理體制。

　　加強居委會建設，強化社區自治功能。居委會是社區自治的關鍵，要大力培育和提升居委會自治能力，進一步強化居委會“樞紐、議事、監督、服務”職能，制定出台關於加強居委會建設的實施意見。配備居委會專職工作人員，落實居委會工作條件，完善居委會內部治理結構。

　　充分發揮市場和社會作用，構建社區共治格局。結合不同社區的特點和實際需求，統籌現有服務設施，綜合平衡居民人數和服務范圍，推進社區服務中心（黨群服務中心）建設。原特區外各區可根據實際情況，逐步分離股份合作公司的經濟職能和社會職能，實現政企、社企分開。

　　筆者了解到，目前，羅湖區已經在改革試點中，根據相關法律法規，梳理出了全新又具體的“職責清單”。社區綜合黨組織6項工作職責、社區居委會13項工作職責、社區工作站11項工作職責和15項需要協助開展的工作、社區服務中心16項工作職責等。以往各職能部門要求社區開具的各類証明和加蓋公章事項被全面分類，不屬於社區居委會、社區工作站職責范圍內的事項，被歸入相關部門管理。

　　在羅湖區“黨政社群社區共治年度問效會”上，來自黃貝、南湖、桂園、清水河、蓮塘5個街道的58個共治項目執行情況被擺上台面，接受議事代表們的打分評判。社區怎麼治，大家說了算。這成為深圳基層社區治理模式的重要范本之一。

　　深圳市社工委相關負責人表示，基層社區治理體制改革要按照黨組織發揮領導核心作用，居委會回歸自治功能，社區工作站承擔便民服務，股份合作公司向現代企業轉型的思路，理順社區服務管理主體關系，探索多元共治共建共享的開放性社區治理體系。

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　　大數據管理

　　提高科學決策能力和管理服務水平

　　筆者從深圳市民政局了解到，深圳的老人申報老年人証，今后不需要從社區填表申請層層上遞耗時兩三個月了，而是有制証點直接為適齡老人辦好老年人証。屆時，老人們在社區甚至家裡坐等就可以收到了。

　　這一新變化與深圳正在加快推進的社會建設“織網工程”有密切關系。在信息化、大數據的時代背景下，深圳通過實施“織網工程”，把各部門管理服務的信息資源編織起來，實現信息資源互聯互通、共建共享，推動服務型政府建設，以此提升社會治理體系和治理能力現代化。

　　據介紹，“織網工程”的核心在於通過共享政府各部門的數據，為政府提供科學決策的數據支撐，為政府主動精准服務提供支撐，為方便群眾辦事提供線上線下的智能化支撐。經過前期試點，“織網工程”已創建了“一庫一隊伍兩網兩系統”的基本架構：“一庫”指建設市公共信息資源庫，打破信息壁壘﹔“一隊伍”指整合網格信息員隊伍，組建網格管理機構和成立網格信息員隊伍，完善社區網格化服務管理模式﹔“兩網”指建立了社會管理工作網和社區家園網，分別作為推動平安建設和加強居民服務的信息平台﹔“兩系統”指建立了社區綜合信息採集系統和決策分析支持系統。

　　目前，深圳市公共信息資源庫現已接通10個區（新區）和23家市直部門，數據總量達13億多條﹔信息惠民應用逐步增多。教育、衛生、民政、住建等部門，在積分入學、積分租售房、健康進社區、老年証辦理等方面進行二次開發應用，並取得階段性成果。

　　與此同時，在當前的社會管理中，社會開放性日益增強，民生訴求多樣化、利益多元化、服務個性化、方式便利化的新形勢日趨明顯。如何解決群眾的這些需求？已經開通的深圳社區家園網將成為一個新的重要平台。

　　它是深圳“織網工程”的重要組成部分，根據居民生活、工作、學習、民生等各方需求，搭建了一個社區綜合服務信息平台，供居民快速便捷辦理事情、暢通表達個人意見，實現居民自治。解決基層民意訴求得不到及時反饋處理、居民缺乏對社區的認同感和歸屬感等問題，並簡化居民辦事流程、延伸政府服務觸角。

　　該網站通過“網上辦事、民生項目、便民服務、社區互動、社區論壇、電子地圖”等功能模塊的建設，實現“我有話說，有人聽，論壇及時回應”、“我有事辦，有人辦，對接工作網，由工作網進行分流、處置、反饋回家園網”、“街道范圍內能辦的事實現網上辦事，市、區級事務提供辦事指南和相關鏈接”等服務功能。

　　深圳民政局相關負責人表示，深圳將結合“織網工程”的深入推進，進一步加強互聯網政務信息數據服務平台和便民服務平台建設。通過互聯互通、資源共享，加快實現商事登記及許可審批、社會信用、市場監管、網上辦事大廳等信息系統與“織網工程”互聯互通，各區各部門要及時主動提供、更新、共享相關數據，消除信息壁壘，加快建設和完善市公共信息資源庫。

　　同時，建立以決策分析支持系統為核心的大數據管理平台，強化在社會管理領域的應用開發，做好大數據分析、挖掘和利用，提高科學決策能力和管理服務水平。完善覆蓋市、區、街道、社區的“織網工程”綜合信息系統，統一基層社會服務管理信息採集，統一基層社會服務管理事項受理，統一基層社會服務管理事件分撥。建立以信息資源共享為核心的政務協同工作機制，實現跨部門業務協同應用，減少辦事環節，提高效率，切實方便群眾辦事。

　　專家點評

　　推進治理結構轉變

　　打造法治城市基礎

　　“長期以來，深圳在基層管理上存在街道過大、管理缺位的問題。很多街道實際管理人口上百萬，管理人手不夠的時候就招一些臨聘人員，而這很難形成穩定、高素質的基層人才隊伍。某些時候還會造成一定的問題，並陷入惡性循環。”深圳大學公共管理學院教授馬敬仁表示。

　　他認為，在過去的摸索中，因為街道過大而設立了工作站，但是卻架空了居委會。什麼事情都交給政府的派駐機構工作站，而基層自治的核心是居民自治，基礎顯然發生了改變。多年來，深圳在一直在探索基層治理的有效模式，當下深圳必須堅持問題導向，繼續深化改革，探索出適應基層需要的社區治理模式。而要實現推進國家治理體系和治理能力現代化這一目標，街道、社區等基層治理改革是基礎。

　　此次深圳基層管理體制改革，通過拆分街道，縮減機構建設小政府，減少管理層次，提高了管理效率。從社區治理的角度來說，就是政府應盡量減少對社區事務的行政管制，不要事無巨細地參與到群眾生活的各個方面，而是主要通過制定規則、劃清權責來指導社區治理，監督社區治理主體在遵守契約的前提下發揮作用，讓自治水到渠成。

　　同時，基層治理改革不能僅僅停留在街道拆分上，還要實現治理結構的轉變。把街道劃小后要向社區靠攏。拆分后的街道，有點類似於“街區公共服務中心”，它將辦証、交稅等業務整合，提高服務效率。而社區裡的各種服務主體逐步推行法人化治理，通過法律的途徑解決社區內各項事務，這也是深圳建設一流法治化城市，推進“法治化”的基層基礎。在這個過程中應積極發揮基層黨組織先鋒隊的作用，作為社區基層的領導核心，帶領居民自治組織、群團組織、社區公益組織一起，共同參與社區治理。

　　武漢大學社會學系教授、博士生導師向德平表示，談基層創新、社區治理時，有個關鍵因素就是行政的主導思想是什麼將決定不同的結果。中國社會目前仍是一個政府主導、行政主導的社會。在基層，行政動員、分配資源最有效率。

　　如果希望改革“短平快”、馬上見效，常見的弊病是改革目的以權力為本位，華而不實，流於形式。但如果改革是以民眾為本位，以民眾是否受益、民眾滿意不滿意為衡量標准，就會導向真正的治理創新。同樣是“頂層制度設計”，權力本位還是民眾本位，是區分創新的關鍵因素。所以，深圳要在服務的民眾本位上不斷摸索，為廣東乃至全國提供先行先試的經驗。

(來源:南方日報)