在關鍵之年推動全面深化改革取得新成效

話題緣起

去年歲末，習近平總書記主持召開了中央全面深化改革領導小組第八次會議，回顧了過去一年的改革成果，並對2015年的改革作了部署。他強調，2015年是全面深化改革的關鍵之年，氣可鼓而不可泄，要鞏固改革良好勢頭，再接再厲、趁熱打鐵、乘勢而上，推動全面深化改革不斷取得新成效，把改革難點攻克下來。廣東作為改革開放的先行地和排頭兵，在當前改革攻堅期和深水區，如何繼續大膽探索、勇於創新，是我們必須交出完美答卷的一場考試。近日，習近平總書記對深圳工作作出重要批示，要求深圳“在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨中創造新業績”，這實際上也是對廣東的鞭策。廣東在全面深化改革的關鍵之年必須增強改革的動力和合力，抓住國家“一帶一路”戰略、廣東自貿區建設等機遇，以開放促改革，不斷取得全面深化改革新成效。

增強改革的穿透力，提高改革質量

改革的目標、方案和舉措本身要有穿透力，改革的實施和貫徹要有穿透力，改革的質量標准要有穿透力

習近平總書記在日前召開的中央全面深化改革領導小組第八次會議對過去一年的改革作了回顧，並對2015年的改革作了部署。會議指出，2014年是全面深化改革的開局之年，改革已經在一些重要領域和關鍵環節取得重大進展，並強調2015年是全面深化改革的關鍵之年。這次會議對改革方針有一些新的提法，如“提高改革方案穿透力”，“把提高改革質量放到重要位置，堅持速度服從質量”，“以政府自身改革帶動重要領域改革”等，這些提法對改革的攻堅克難具有重要的指導意義。

改革的氛圍和合力已經形成，但仍要破除“中梗阻”、“腸梗阻”

在過去的一年，圍繞黨的十八屆三中全會“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一全面深化改革的總目標進行的改革頂層設計基本完成。以經濟體制改革為牽引，民主法制、文化體制、社會治理體制、社會事業體制、生態文明體制等領域的改革都在有序推進。其中，以“使市場在資源配置中起決定性作用”為核心的經濟體制改革成效最為矚目，如行政審批制度改革、注冊登記制度改革、涉企收費清單管理制度改革、自貿區試點擴容等，向市場放權、激勵創新創業的改革舉措密集出台，大大增強了經濟發展的內生動力。去年6月通過的《深化財稅體制改革總體方案》明確“從預算管理制度、稅收制度體系、中央與地方政府間事權與支出責任關系”三大方面全面推進新一輪的財稅體制改革，成為經濟體制改革的突破口，而新的《預算法》在預算管理制度、預算控制方式、地方債務風險、轉移支付制度、預算支出約束等方面實現了重大突破，為進一步規范政府的支出行為、轉變政府職能提供了堅實的法律基礎。城鄉居民醫療保險和養老保險、戶籍制度、考試招生制度和農村土地征收制度等社會領域改革也在過去一年全面鋪開，充分體現了改革的公平正義取向。十八屆四中全會《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，表明中國也將進入“法治新常態”，不僅將政府權力放進法治這個籠子，政府的政策乃至改革的推進也納入法治的軌道。

改革進入攻堅期和深水區，在具體改革領域推進的過程中，勢必會受到既得利益或改革中利益受損群體的阻撓，而且已經出台的重大改革方案，也需要上下聯動，不少領域的改革甚至還要跨區域跨部門協調配合，並需要更具體細化的方案來支撐才能得到貫徹實施。因此，要“堅決消除‘中梗阻’、‘腸梗阻’”，當前尤其要避免來自基層或具體部門對改革的“應付了事”。由於改革的范圍廣、任務重，一些領域的改革不可能一步到位。如果匆忙出台缺乏調研基礎和基本共識的改革方案，不僅影響改革的質量，而且會促使社會公眾對改革產生誤讀，對改革形成新的阻滯。因此，新形勢下的改革仍然要借鑒此前改革的經驗，尊重來自民間與地方的探索、實踐和創造，注意在頂層設計和整體設計中吸取“地方性知識”，並不斷完善改革方案。要增強改革的自主性和自覺性，加強對改革效果的跟蹤和評估，防止“為改革而改革”。

以政府自身改革帶動重要領域改革，增強改革的穿透力

中央全面深化改革領導小組第八次會議提出“要把提高改革質量放到重要位置”，並要“以政府自身改革帶動重要領域改革”。可以預見，多年來一直醞釀的行政體制改革、國有企業改革、財稅體制改革、戶籍制度改革等重點領域改革將會在2015年加速推進或繼續深化，並取得重要突破。仔細梳理此前的改革歷程，一些重要領域盡管早已有較完備的改革方案，但多年來要麼被爭論打斷而擱淺，要麼在實施過程中被打折扣，致使改革不能進行下去或被延緩。因此，這次會議特別強調的“提高改革方案穿透力”，在當前的背景下具有非常重要的意義。對此，筆者有以下幾點認識：

一是改革的目標、方案和舉措本身要有“穿透力”。這是就改革的設計而言的。具體而言，改革的目標要清晰、明確，不僅易於為社會公眾所理解，也要符合人們對改革的期待，還要使之能進行實質性的評價，不至於因無謂的爭論而延緩改革或錯失改革的時機﹔改革方案的設計要開放透明，方案的產生過程要匯聚群眾的智慧、共識和全社會支持改革的正能量﹔改革的具體舉措要有可操作性，改革的次序設計要符合制度變革本身的邏輯，這樣才不至於在實踐中出現迂回反復的情況甚或執行不下去。

二是改革的實施和貫徹要有“穿透力”。要緊緊圍繞“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”這一根本目標，進一步清理與十八屆三中、四中全會精神不相符的法律法規，為改革清除一些基礎性的障礙﹔在改革的實施過程中，地方和相關部門要抓緊出台配套的改革舉措或細化實施方案，對已經出台的改革，必須有明確的時間表，並強化對改革的問責制﹔建立和完善改革的決策、協調、督辦、評價和反饋機制﹔進一步梳理改革過程中的具體障礙，加大反腐力度，打破出於特定部門或群體利益對改革的各種阻撓，增強改革的動力和合力，並使各項改革舉措真正落地。

三是改革的質量標准要有“穿透力”。全面深化改革不同於某一個單一領域的改革，其本身是一個復雜的系統工程，我國復雜的國情、制度變遷過程中出現的多元利益格局及對社會主義制度的堅持和完善等都意味著沒有一個現成的目標模式可以照搬或移植。因此，不能拿任何一種理論上的理想模式來衡量改革的質量或成敗，隻有實踐才有真正的說服力。隻有在實踐中不斷摸索、試錯和總結，通過實踐的效果來評價並不斷加以完善，才能為經濟社會健康持久發展提供強大的動力源。（劉志銘 作者系華南師范大學華南市場經濟研究中心教授、博士生導師）

國企改革：奔著問題去

期望2015年在建設現代企業制度和落實全民所有權利兩個方面取得實質性理論突破

在去年底舉行的中央經濟工作會議上，針對推進國企改革的要求，用了“要奔著問題去”的提法。這是一種話中有話的表述方式。再往前看，在8月19日的中央深改小組第四次全體會議上，在闡述央企領導人薪酬制度改革的同時，習近平總書記發出了“共同為改革想招、一起為改革發力”的呼吁。

展望2015年的國企改革，應該如何突破？

國企改革一直沿著既定路線努力前行，並取得了符合中國特色社會主義道路的改革成就

黨的十八屆三中全會的改革精神，有一個尚未引起足夠關注的重要定義。習近平總書記代表黨中央作起草說明時，在講到關於堅持基本經濟制度和國企改革方面時，有這樣一句話：“全會決定堅持和發展黨的十五大以來的有關論述。”如果我們對照一下十五屆四中全會《關於國有企業改革與發展若干重大問題的決定》，會發現我們現在依然在努力推進的改革舉措，其實在15年前就已經作出了說明和部署。其中關於建立和完善現代企業制度、發展混合所有制經濟、調整國有經濟布局和結構，提高國有經濟的控制力、影響力和帶動力等，在十八屆三中全會《決定》中再次重現和強調。事實上，十五屆四中全會以來，尤其是十六大之后成立各級國資委以來，國企改革一直沿著這條既定的路線在努力前行，並取得了較之上世紀八九十年代更符合中國特色社會主義道路的國企改革成就。這就是國企改革的常態。因此，認為十八屆三中全會以后的國企改革是“重啟改革”、“二次改革”、“改革再出發”，其實都不是嚴謹的提法。認識這一點，澄清這一點非常重要。在此基礎上，理解國企改革的“新常態”，就不容易發生偏差。

所謂國企改革的“新常態”，在沒有實現理論創新與突破的前提下，就是在現有的、既定的國企改革基本原則、基本路線、基本政策指引下，通過發揮市場配置資源的決定性作用，以發展混合所有制經濟為牽引，更進一步建立和完善現代企業制度，不斷增強國有經濟的活力、控制力和影響力。在此基礎上，實現諸如完善國有資產管理體制、准確界定不同國有企業的功能、健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構、建立職業經理人制度、規范國企管理人員的薪酬水平和職務待遇等變革。

但是，相對於“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”這一全面深化改革總目標而言，相對於“以促進社會公平正義、增進人民福祉”這一改革的出發點和落腳點而言，僅僅維持目前的狀態是不夠的，還必須在真實的現代企業制度和真實的國有資產全民所有制度建設上下功夫，實現對現有常態困局的非常態突破。

必須在現代企業制度和國有資產全民所有制度建設上下功夫

國有企業建立現代企業制度，這一目標已經提出近20年了，為什麼至今仍然有許多積存的問題和弊端難以克服？這裡面一定有什麼理論上的盲區沒有被發現，導致在制度建設上疊床架屋、事倍功半。發展混合所有制經濟，是有助於國企建立和完善現代企業制度的一種途徑，但絕非唯一依賴。如果我們不能實現理論創新，找到國有經濟與市場經濟無縫對接的“鑰匙”，那麼，國企私有化的主張就有可能找到生存的空間。

國有資產國家所有即全民所有，這是社會主義國家憲法確立的基本原則。為什麼法律上是全民所有，卻無法實現全民監督和體現全民共享？這裡面一定有什麼制度設計上的缺陷沒有被重視，導致全民對自己所有的資產越來越不關心。劃轉充實社保、提高收益上繳，是體現全民共享的一種方式，但肯定不是唯一方式，甚至不是一種最佳的方式。如果我們不能實現制度創新，打通國有資產與全民利益之間互通的“橋梁”，那麼，在與國企私有化主張的較量中將弱化支持。

期望2015年，在建設現代企業制度和落實全民所有權利這兩個方面取得實質性的理論突破。而這兩個方面，在市場經濟體制的基本規律中，本來就是統一的整體。以全民所有、全民監管、全民共享三合一為題，奔著問題去，共同想招，一起發力，答案或將水落石出。（梁 軍 作者系廣東省社會科學院國有資產監督管理研究中心主任）

以人為本推進城鎮化中的土地制度改革

推進土地制度的深化改革和創新已成為破解城鎮化進程中的社會矛盾、進一步釋放城鎮化動力、提高城鎮化水平與質量的關鍵之所在

人與土地是城鎮化過程中的兩大核心要素，既緊密關聯又相互制約。工業化進程中，城鎮化有效釋放了人口紅利和土地紅利，通過要素資源的重新配置激發了經濟發展的活力。然而，隨著城鎮化進程的推進，受土地制度的束縛，人與土地被割裂的現象日益凸顯，並衍生出了一系列問題。如何在城鎮化過程中，以人為本地推進土地制度改革，已成為破解城鎮化進程的社會矛盾、進一步釋放城鎮化動力、提高城鎮化水平與質量的關鍵之所在。

不同城鎮化人群與不同屬性的土地相聯系，涉及不同的土地制度，需區別對待

從人的發展角度考察，以人為本的新型城鎮化包括三個發展層次：制度性和兩棲型城鎮化、生存和發展能力的城鎮化、福利和生活質量的城鎮化。不同城鎮化人群，在推進新型城鎮化過程中，與不同屬性的土地相聯系，涉及不同的土地制度，需區別對待。一是，對農村居民，在農業產業化、外出就業等推動下，農村居民具有“不棄地、人進城”的訴求，合理的農村土地流轉制度，將有利於釋放農村居民城鎮化的動機，形成新的城鎮化動力，因此，土地制度創新需著重考慮承包權與經營權分離、流轉等問題。二是，對近郊農村居民而言，在城鎮擴張進行國有化征地過程中，農村居民在失地后被動進行身份城鎮化的同時，必須同時考慮其就業等生存、發展能力的城鎮化，著重解決以農民權益合理保障為核心的征地制度創新問題。三是，對用地功能實質上已實現城鎮化，但土地屬性仍為農村集體所有的“城中村”居民，雖已在某種程度上實現了生存發展能力的城鎮化，但迫切需要通過提升所在地段的基礎設施配套、公共服務等城市性，來實現服務和生活質量上的城鎮化，需要著眼於創新土地國有化的征地制度、土地流轉制度以及土地經營的市場化機制，實現土地的統一規劃利用和效率提升。

然而，在現實城鎮化過程中，受土地要素的影響，三個層面城鎮化進程均受到限制和束縛，亟須推進土地制度的深化改革和創新。以人為本推進城鎮化中的土地制度改革，可著重從以下幾方面入手。

創新農地流轉體制機制，促進農村產業化經營，釋放新型城鎮化的新動力

探索農地所有權、承包權、經營權分離的農地流轉新機制，是破解土地對農村居民的束縛，釋放人口城鎮化活力的基本途徑。首先，要在積累、總結試點成功經驗的基礎上，加快全面鋪開農村集體土地的確權工作，為保障農民合法土地權益提供制度性基礎。其次，要創新農用地流轉制度，健全農用地流轉的價格機制、市場機制，搭建農地流轉公開交易平台，實現市場對農地資源的優化配置，保障流轉各方主體的合法利益。再次，要通過農地的市場流轉，促進農業產業化、規模化經營，促進農村土地的高效利用，促進農村和農業發展的現代化。此外，應積極探索發展農地金融，積極開展農地信托、農地抵押、農地証券、農地保險的試點工作。

創新征地制度，重構征地收益的補償分配機制，提高持續保障與發展能力

應積極改革現有征地補償制度，建立科學的地價評估機制，合理確定征地的補償水平。重構征地的土地收益分配模式，創新政府、市場主體和居民間的權益協調和動態共享機制，以土地稅收返還等形式確保居民的土地動態收益。積極創新征地返還集體建設用地的開發模式，通過統一規劃、開發，保障村集體、失地農民獲得持續的最大化收益。探索利用征地收入和土地增值收益建立農民就業、創業與發展基金，健全完善失地居民的職業技能培訓體系，加大就業、創業培訓力度，提升農民進城的生存和發展能力。同時，在所征土地的開發建設和產業發展中，應盡量為失地農民提供更多的就業崗位，滿足其就業需求。

創新征地和流轉制度，加快“城中村”和棚戶區再開發，提升居民的城市性和生活質量

對全面改造的“城中村”，應著重於創新集體建設用地的國有化征地體制機制，提升居民的持續發展能力。對未能全面改造的“城中村”和棚戶區，應積極探索政府與市場力量相結合的體制機制，通過開發權轉移、容積率補償等方式，為基礎設施和公共服務設施建設提供用地空間，促進“城中村”、棚戶區的基礎設施建設與公共服務供給。積極推進集體土地經營權的集中流轉，引導居民作為主體參與土地市場議價，在保障居民合法權益的基礎上，實現土地利用的功能優化與效率提升。積極探索集體土地的金融物權屬性，對集體建設用地的市場運作主體、股權結構、收益分成等作出明確規定，明晰集體土地的權責結構，為土地資源的優化配置提供基礎。（陳再齊 作者系廣東省社會科學院宏觀經濟研究所副所長、副研究員）

為經濟步入發展新常態提供理論支撐

理論上的清醒和自信是堅定道路和制度自信的重要基礎。我們隻有認真研究、深入認識經濟發展的新趨勢、新特征、新動力，才能更好地適應、引領經濟新常態。須加強經濟發展理論研究，歷史地、辯証地認識我國經濟發展的現狀，充分汲取發達國家跨期發展的經驗教訓，為制定政策提供相適應的理論依據，更好地推動我國經濟步入發展新常態。

對我國經濟發展態勢進行全面深入的分析。要按照中央經濟工作會議的要求，充分認識我國經濟發展的階段性特征，准確把握經濟發展新常態。應該全面審視我國從傳統農業社會向現代工業社會轉變以及市場經濟從醞釀到基本確立到逐步完善的過程，重點以工業化和市場化為主線，對自然資源條件、人民生活水平、經濟結構、人口和勞動力分布、分配方式、對外貿易以及國際經濟關系中所處地位等發展特征進行認真詳盡的分析。在工業化演進方面，重點研究工業化優先順序、工業化與城市化、農村剩余勞動與人口流動、工業化與人力資本形成、國民收入水平、城市化規模與速度、產業和地區經濟結構變化、環境保護和生態修復等內容，判斷工業化進程和所處階段。在市場化方面，重點研究勞動力、土地、資金、技術等市場的變化，和市場法規、政府職能的調整完善過程，以及對外開放程度、社會保障和公共事業發展水平等內容，判斷市場發育程度。我們要把思想和行動統一到中央對消費需求、投資需求、出口和國際收支、生產能力和產業組織方式、生產要素相對優勢、市場競爭特點、資源環境約束、經濟風險積累和化解、資源配置模式和宏觀調控方式等方面趨勢性認識和判斷上來，充分認清我國經濟正在向形態更高級、分工更復雜、結構更合理轉變的新常態特征，增強加快轉變經濟發展方式的自覺性和主動性。

對西方市場經濟理論進行學習研究借鑒。由於西方市場經濟理論已有幾百年的發展，其間產生過許多杰出的經濟學家和經典的觀點和論述，我們有必要學習研究借鑒西方經濟學。改革開放以來，我們堅持洋為中用，制定改革發展戰略與政策舉措，推動經濟取得了30多年的快速增長。例如，我們運用一般均衡論和帕雷托最優社會福利論，積極發揮市場交換對於實現資源優化配置和全社會最優福利的作用﹔運用有效需求理論，探索政府干預經濟的途徑和辦法，發揮政府在市場經濟中的宏觀調控作用﹔運用邊際效用論和供求論，逐步改革價格形成機制，促進生產和消費協調發展。但我們對西方經濟學應該堅持取其精華、去其糟粕。更重要的是，我們必須堅持解放思想、實事求是，從中國的實際出發，勇於探索，大力發展具有中國特色的社會主義市場經濟理論。

對發達國家跨期經濟發展進行比較分析。當前我國正處在經濟轉型升級的關鍵時期，可從工業化、城鎮化和農業現代化及政府在經濟發展中的作用等方面，比較分析我國和發達國家在不同歷史背景的經濟發展道路和發展模式、基本政策與經濟績效。與發達國家跨期經濟發展相比，當前我國經濟發展的不同之處有許多，比如：從工業發展來講，發達國家產業結構的變化更多地由市場機制引導，在各個產業的前后聯系效應引導下依次發生﹔我國是在國際分工體系已經形成的格局下開展工業化，既要依賴進出口貿易和內需的導向作用，又需要政府制定正確的產業轉型升級計劃，引導工業化進程。從農業發展來看，我國傳統習慣仍然左右著農業生產，農業基礎設施還比較落后，農村投資回報率低，農產品市場波幅很大且受到發達國家的控制，政府應該規劃農業和工業的協調發展，建立完善土地流轉制度，積極推廣農業新技術、新品種，提供優惠信貸政策和農產品價格保護，建立比較完善的水利設施和防災減災設施。從城鎮化來看，一些發達國家依靠市場機制推進工業化與城市化協調發展，使得土地城鎮化與人口城鎮化基本同步﹔我國也要遵循城鎮化的發展規律，圍繞促進產業集聚、分工細化、就業增加、提升有效需求的要求，推進大中小城市合理布局、城市群協調發展。從對外貿易來看，當今發達國家仍然控制著國際分工、國際貿易、國際金融、國際生產要素流動體系的支配權和國際市場“游戲規則”的控制權，我國大部分產業還處在產業鏈和價值鏈的中低端，問題的關鍵在於把不同時期的比較優勢轉化為貿易中的競爭優勢，在於將低技術產品生產上的競爭優勢轉變為生產高新技術產品的競爭優勢，在於加大實施從進口替代轉向出口鼓勵政策，積極開辟國際市場等。隻有在反思發達國家跨期經濟發展得失的基礎上，才能為我國現階段經濟發展提供更為豐富具體的歷史參照坐標和更加符合實際的理論闡述。(熊國平 作者單位：廣東省政協)