聽証會為“法治深圳”作注腳

　　深圳路外停車調節費經兩次聽証后仍未獲得通過，以及其他一些原因，最終市政府表態“無法推行”。魯力 攝

　　在全國率先引入聽証制度的深圳，也在這一制度的不斷完善和探索中踐行著對於法治的不斷追求。

　　去年10月底，深圳首次就同一聽証內容舉行第二次聽証會。多次參加深圳舉辦的各類聽証會的廣東東方金源律師事務所律師金焰告訴記者，這次深圳市交委舉行的路外停車場停車調節費聽証會，在客觀、公正、透明度方面都比此前深圳舉行的聽証會更進一步，對於意見的聽取程度也有所進步，但距離市民期望仍有差距。

　　盡管當下深圳所踐行的聽証會制度依然在聽証參加人產生制度、聽証代表比例、意見採納等多方面有待完善，部分重大立法和行政決策也存在聽証“缺位”的問題，但不可否認的是，聽証制度的開創和存在依然對深圳立法、行政和價格等重大決策的意見反饋方面發揮著積極作用。

　　聽証會的積極意義在於，一是民意得到表達，相關聽証部門得以聽取民意﹔二是借助媒體力量，所聽証的事項得以在決策階段就被市民所知曉和認知並得以討論﹔三是聽証制度確實讓聽証部門得以看到聽証內容的不完善之處並有機會糾正錯誤。“這比以前的不聽証，‘拍腦門’式的決策方式相比進步是明顯的。”金焰表示。

　　背景

　　聽証制度由深圳率先引入

　　2014年下半年，征收路外停車場停車調節費的聽証會在深圳舉行。此前深圳在路邊停車收費政策出台時就召開聽証會廣泛征求社會意見，此次深圳同樣也召開聽証會征集市民意見。

　　對聽証會制度廣泛使用的深圳，同時也是這一制度的率先引入者。1999年7月16日，深圳率先在全國引進“立法聽証會”形式，市法制局（現市法制辦的前身）對“建筑材料核准制”聽証。那次就是國內首次對設立審批項目聽証，而隨后，其他省份開始陸續引入聽証會形式。2001年，全國首個聽証法規也在深圳產生。

　　按照2013年6月實施的《廣東省重大行政決策聽証規定》（以下簡稱“廣東聽証規定”），包括“法律、法規、規章規定應當聽証的行政決策事項﹔編制重要規劃等涉及重大公共利益的行政決策事項﹔教育、醫療等社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關的行政決策事項﹔行政機關認為需要聽証的行政決策事項”等都被列入應該進行聽証的內容。

　　據不完全統計，深圳曾就水價、控煙條例、垃圾分類管理、軌道交通定價、路邊停車收費、路外停車場停車調節費等多項立法和行政決策進行過聽証會。對深圳舉行的多個聽証會進行分類就會發現，深圳舉行的聽証大致可以分為三類，一是立法聽証，比如控煙條例的聽証﹔二是行政決策的聽証，比如路外停車調節費﹔三是價格聽証，比如水價、軌道交通票價等等。對此，金焰表示，“聽証制度應更多用於立法聽証，而在實踐中，深圳聽証最多的是行政決策和價格，真正立法的聽証卻不多，以后立法聽証會應該更多一些”。

　　成效

　　聽証讓決策得到充分討論

　　去年8月21日，深圳征收路外停車場停車調節費聽証會在深圳舉行，作為長期浸染聽証制度使用的深圳市民已熟悉這一意見表達渠道。當天，19位聽証代表除2人缺席外都到達現場，其中多數代表早已提前開放了征收市民意見的渠道，當天他們都准備了充分的數據和文字材料，以便在聽証會上集中表達自己和市民或自己所在的相關方的意見。

　　聽証會上，在聽証部門深圳市交委介紹完該決策的背景、目的、方案等內容后，各位代表分別“開炮”就路外停車調節費的合法性、合理性、可行性以及收費方案的細節、標准等方面輪番表達自己的意見，而來自行業協會和停車場管理方的代表也分別表達了己方的觀點。聽証會採用了一問一答的形式，每當代表提出疑問和建議，都會有聽証方的陳述人對其作出解答。作為聽証代表參加了這次聽証會的金焰告訴記者，“與此前參加的軌道交通票價聽証會上陳述人經常不正面回答問題相比，市交委的陳述人基本都可以正面回答代表的問題，得以讓更多人全面地了解這一政策背后決策考慮的內容”。

　　僅僅在4天后，由深圳市長許勤簽署、市政府起草的《深圳經濟特區道路交通安全管理條例（修正案草案）》專門就停車調節費進行說明，並於2014年8月25日提請市五屆人大常委會審議。聽証會上的意見經反饋至市政府后，讓后者認為有必要提請修改這一條例，明確停車調節費的收費對象、范圍和標准，為深圳征收停車調節費提供更加充分的法律依據。

　　不僅如此，正是由於第一次聽証會上的不少反對意見，深圳市交委其后又在10月23日舉行“深圳市征收路外停車場停車調節費聽証會”第二次會議。記者注意到，在首次聽証會上，按時長收費的方案遭到不少代表反對后，深圳市交委在第二次聽証會上拿出優化的按次收費的方案再次聽証。參與聽証的多位聽証代表表示，第二次聽証會上的新方案對舊方案有所調整，採納了上次聽証的意見，算是有進步。

　　最終，深圳路外停車調節費經兩次聽証后仍未獲得通過。深圳市政府表示，該調節費存在較大爭議，大部分聽証代表不贊同，加上近期國家有關部門文件要求，深圳路外停車場停車調節費最終被認為無法推行。

　　對於聽証會這一制度在決策制定之中發揮的作用，金焰認為：“聽証會的積極意義在於，一是民意得到表達，相關聽証部門得以有機會聽取民意﹔二是借助媒體力量，所聽証的事項得以在決策階段就被市民所知曉和認知並加以討論，有助於政策的消化和決策﹔三是聽証制度確實讓聽証部門得以看到聽証內容的不完善之處和有機會糾正錯誤，這比以前的不聽証，‘拍腦門’式的決策方式相比進步是明顯的。”

　　■聲音

　　聽証代表、律師金焰：

　　完善聽証會制度的七個建議

　　1 聽証會應統一實施替補制度，當有聽証代表無法按時出席聽証會時應該由替補的代表補位出席，這一制度目前有的聽証會執行，有的不執行。

　　2 聽証會應增加聽証參加人的人數。目前一場聽証會也就十幾人參加，對於進行聽証的重大決策而言，這樣的名額太少。

　　3 聽証會應規定並擴大市民代表的比例。目前的聽証代表中，超過半數都是人大代表、政協委員、行業代表等，市民代表比例過低，來自普通市民的聲音過小。

　　4 聽証參加人的產生方式除抽簽外，應完善和細化“推薦”程序的具體辦法。目前，抽簽方式會產生一些弊端，而推薦制度由於沒有明確規定，在現實中很難執行。

　　5 無故缺席聽証會的人大代表和政協委員應通報人大和政協。

　　6 建立聽証代表意見反饋制度。目前聽証制度中，聽証參加人隻能提意見和建議，對這些意見是否有答復，答復的程度，聽証代表是否滿意答復，不滿意后能否再追著問這些內容都還沒有明確的規定。

　　7 建議聽証會不能隻對聽証內容的一部分進行討論，而應該對聽証內容的合理性、合法性、可行性等全部內容進行討論。

　　建議

　　聽証人應設更高市民比例

　　但是，對於聽証制度在深圳的實施，多次參加聽証的金焰認為，雖有積極意義，但仍有諸多不完善之處。

　　首先，對於聽証制度的規定，國家、省和深圳都有不同的規定和條例，這也導致程序的規矩“五花八門”。記者了解到，在國家層面，就有《政府價格決策聽証暫行辦法》以及各部門制定的聽証辦法，在深圳市則有2006年實施的《深圳市行政聽証辦法》，而廣東省2013年6月實施的《廣東省重大行政決策聽証規定》則是最新的。“這就使得不同的聽証使用不同的法律，聽証的規矩也不統一”，金焰表示。

　　“比如替補制度，當有聽証代表無法按時出席聽証會時應該由替補的代表補位出席，而這一制度就是有的聽証會執行，有的不執行，我建議所有聽証會都應執行替補制度。”金焰說。

　　其次，金焰認為，聽証參加人的人數還是太少，不利於充分聲音的表達。“聽証會按規定通常就是十幾個人參加，有的更少，以這次深圳路外停車場停車調節費的聽証為例，聽証參加人隻有19人，而分配給普通市民的名額隻有有車代表4人，無車代表4人，其余是人大代表、政協委員和行業代表等。這8個市民要代表深圳1000多萬普通市民，每人代表上百萬人，對於如此重大的決策而言，聽証代表太少。”

　　再者，金焰指出，聽証相關制度隻規定有多少人才能舉行聽証，但沒有規定這些人中有多大比例是市民代表。還以深圳停車調節費聽証為例，8名市民代表外，4人為人大代表和政協委員，2人為行業代表，5人為停車場代表。“這樣的代表構成中，有一半的代表免不了和政府有直接或間接的關系，比如行業代表、人大代表、政協委員等，他們很多時候不能代表普通市民，而他們所佔比例過高，經常超過半數，這樣聽証下來聽到的聲音就無法完全客觀，來自普通市民的聲音過小，也可以說比例失調。”

　　深圳市人大代表楊劍昌曾經也是各種聽証會的“常客”，但按其自己的說法，從當年參加水價聽証會他提出了很多質疑后，就再也沒受邀參加過聽証會了。他告訴記者：“以前的聽証會經常有反對聲音，代表們觀點尖銳，如今聽証會都是政府部門邀請跟本部門交情較好的人大代表參加。”

　　另外在聽証參加人的產生方式上，金焰則表示，作為慣例的抽簽制度仍有待完善。“這種方式相對公平，但最大的弊端是聽証方如果調動一些代表其利益的市民都來報名聽証，那麼真正有想法和意見的市民得以成為聽証代表的概率就大大降低了。”金焰表示，尤其當聽証內容非常熱門，聽証代表名額又很少時，這種弊端就會進一步放大。“最新的廣東聽証制度的一大進步就是規定聽証代表可以推薦產生，但是是由全體報名者推薦還是到場報名者推薦該制度都沒有明確，因此很難在現實中執行。”

　　還有就是面對缺席聽証會的人大代表、政協委員等，金焰建議，應該至少通報人大和政協。“能參加的聽証代表名額非常有限，對於抽簽中簽率很低的市民代表而言，多由推薦產生的人大代表，更應該在反映民意上發揮更大的作用，而實際上，他們經常會缺席聽証會，又無任何相應的處罰辦法，應至少將缺席情況通報其所在部門。”

　　不足

　　一些重大決策聽証仍缺位

　　從現存的聽証制度到真正發揮聽取民意的聽証會，記者採訪的多位代表和專家都認為還有很多需要努力。

　　首先便是聽証制度的覆蓋。“有些重大決策不經聽証便出台，比如最近深圳出台的‘限牌’措施”，東南大學交通法治與發展研究中心執行副主任顧大鬆就表示，深圳出台限牌的“通告”依據的是《深圳經濟特區道路交通安全管理條例》，而該條例中就規定在實施相關措施前，應當公告相關預案，聽取公眾意見，而其中由於“競價”獲得小汽車車牌方式涉及收費，也應該公開聽証，而實際上，深圳市“限牌”未履行相關聽証程序。

　　另外，金焰表示：“現在聽証會制度的一個本質缺點就是聽証參加人隻能提意見和建議，而聽証方聽不聽這些意見是聽証代表無法干涉的，聽証代表都沒有投票的實權，對其意見是否有答復，答復的程度，聽証代表是否滿意答復，不滿意后能否再追問這些，現在聽証制度都還沒有明確的規定。”比如在反饋意見方面，廣東聽証規定表示，聽証方聽証會后十日內要寫成報告交給政府，但對給聽証代表的反饋則沒有時間限制。

　　金焰還表示，按照現行的聽証制度，聽証的程序和議題都是由聽証方確定的。“比如控煙條例的立法聽証，其隻對罰款的金額聽証，而實際應該對控煙條例所有內容聽証﹔再如深圳路外停車場停車調節費聽証也隻對收費的方案和標准聽証，而實際上應該對這種調節費的合理性、合法性，是否聽該收調節費等進行聽証。”金焰表示，這些聽証會的議題設置在進行中實際都被“避重就輕”了。

　　在深圳市人大代表楊勤看來，聽証會的另一短板就是公眾參與度依然不高。楊勤近年來同樣多次參加深圳市的聽証會和論証會，表示，目前深圳整個政治生態公民參與度不夠，一方面聽証制度仍有待完善﹔一方面當政府開門立法時，公眾的參與度和參與面又不夠。

　　“一是有些立法項目本身與社會公眾關聯度不高，市民不關心，自然也就沒人響應。二是公眾參與立法的渠道仍然不夠通暢，參與立法的一些形式和渠道還沒被公眾所了解和熟悉。”深圳市法制辦負責人就表示，在推進開門立法中，一定程度上遇到立法項目遇冷、公眾參與度不高的問題。

　　數據顯示，今年深圳舉行《深圳市城市軌道交通運營管理辦法（征求意見稿）》立法聽証會時，聽証公告發布一周后隻有5人報名。而去年深圳路邊停車收費聽証時，也僅有23人報名，還不到實際聽証人數的兩倍。

　　“聽証會原本是個好事，如今卻形式大於內容，究其根本在於不夠公開透明，市民反映的意見沒被重視甚至被忽視，導致市民的參與熱情不高。”深圳大學法學院教授翟玉娟建議聽証會應從三方面改善，一是舉行前期座談會，邀請專家和市民參與，尤其要對全部聽証內容進行討論﹔二是對於聽証代表的意見，無論採納與否都要即時回應﹔三是提高聽証會對相關決策的約束力和影響力。

　　“開門立法應更多地宣傳，開門的方式也要多樣。”楊勤建議，政府要先培育並引導市民來參與包括聽証這樣的征集民意的形式。

　　策劃/統籌：劉麗 撰文：南方日報記者 曲廣寧

(來源:南方日報)