中央國家機關在生態文明建設中的職能定位

黨的十八大報告把生態文明建設列入重要議題和高度，使中國特色社會主義事業總體布局從“四位一體”發展到“五位一體”。生態文明建設是黨執政理念的重大創新，然而近年來，我國政府在生態文明建設中存在不少問題，主要表現為:一是管理缺位。政府職能部門這隻“看得見的手”不能合理調整產業結構，污染源和高耗能主體得不到相應的處理。二是職責不清。生態文明建設涉及多個部門，而各部門之間各司其職,協調性的缺乏導致生態文明建設達不到理想狀態。三是運行機制不健全。政府在生態保護和治理方面往往單軍作戰，不能有效調動社會多元主體廣泛參與。

我國現有的行政體制、發展轉型和生態文明建設的復雜性、系統性決定了政府在生態文明建設中職能轉變與創新的必然性。今年年初的國務院機構改革提出要以職能轉變為核心，而中央國家機關是代表人民執掌政權的領導機構，擔負著從宏觀上領導和管理國家政治、經濟、文化和社會事務的職能，這意味著在推進生態文明建設過程中，相關部門必須以更系統、完善的視角審視當前人與自然、人與人、人與社會之間的關系，在決策和執行中，必須把資源有限性和生態保護作為核心標准，切實解決生態保護與經濟建設、經濟結構與經濟總量的矛盾，全面確立政府加強生態建設、維持生態平衡、保護生態安全的基本職能。結合相關部委對十八大報告中生態文明建設的學習貫徹情況，對中央國家機關生態職能的轉型與創新，筆者有幾點不成熟的體會。

一、強化全局意識，立足協調合作。

目前，相關部委對生態文明建設提出的對策建議更多的是從部門角度考慮。關於全局意識，筆者認為要抓好“兩頭”，即做好頂層設計和督查執法。

關於頂層設計，相關部委已做了不少，如海洋功能區劃、土地利用總體規劃、生態保護規劃、水資源綜合規劃、林業發展規劃等，但這些規劃在全局上還有欠缺。全局意識應跳出部門，從整個國家的角度來考慮問題。十八大報告明確提出要加快實施主體功能區戰略，簡而言之就是以主體功能區規劃為依據，推動生態文明建設。目前，從規劃內容和實施效果上看，主體功能區規劃比較籠統，缺乏具體的管理措施和標准，重要生態功能區其實沒有得到實質性的保護，因此，亟需對我國國土空間開發的規劃體系進行頂層設計。而我國目前的空間規劃有三類：發改委系統編制實施的區域和產業發展總體規劃，國土資源系統編制實施的土地利用總體規劃，住建系統編制實施的城市發展總體規劃。針對三種規劃間統籌協調出現的問題，應當以資源環境承載力為基礎，合理制定國土規劃。國土規劃應作為主體功能區規劃的細化，各部門的相關規劃要以國土規劃為基礎，與之充分銜接，整合成為國土空間開發的規劃體系，成為開展生態文明建設工作的思路和工具。同時，要從立法、機構設置、財稅等方面建立完備的規劃保障措施，否則不管是主體功能區規劃，還是國土規劃都會被束之高閣。

關於督查執法，就是要相關部門協調合作，打破部門和行政區劃的界限。受資源、環境的約束，生態文明出問題，往往涉及多個部門和地區，必然要求打破部門和行政區劃的界限。事實上，在打破行政區劃的管理方面，很多部委已有了成功實踐，如國土部的9個土地督察局、環保部的6個督查中心、水利部的7個流域機構，都是為了加強土地、環境、水等資源的管理工作，對執法監察體系的創新。但同時，這些區域機構普遍存在人手不足、部門間協調執法能力不強的問題。要建立部門間生態文明執法的聯席會議制度，明確生態保護與生態文明建設的職能分工與合作，以及詳細的分類分級考核指標體系，形成生態督查執法和生態文明發展的協作機制，從而實現整合效應。

二、樹立底線思維，擰緊生態安全閥。

十八大報告明確提出，要完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度。這就是要善於運用底線思維，著眼於資源的承載量，合力評估資源使用的負面影響，建立防范體系﹔在防范的同時，從壞處准備，向好處努力，牢牢把握主動權。

當前，我國經濟社會發展中的各種深層次矛盾日益凸顯，諸多民生難題牽一發而動全身，資源、環境、生態壓力迫在眉睫。樹立底線思維，一是“兜住底”，要准確地找出生態安全的底線，即各部委通過各種規定、標准、限制，制定紅線，實現對耕地、水、環境等資源的管控。目前，我國在生態容量方面已劃定一些紅線，如作為糧食安全生命線的18億畝“耕地紅線”，水資源開發利用控制、用水效率控制和水功能區限制納污的用水“三條紅線”等，近期還將通過編制國家環境功能區劃劃定“生態紅線”，這些紅線都是我國生態文明的安全閥，是制約我國經濟社會可持續發展的底線，必須嚴守，不能破。二是“補短板”，節約資源是保護生態環境的根本之策，所以必須全面促進資源節約。要推動資源利用方式根本轉變，加強全過程節約管理，大幅降低能源、水、土地等資源消耗強度，提高利用效率和效益。隻有把底線思維筑牢，擰緊安全閥，把各種可能的因素想深、想細，攻堅克難，生態文明建設才能更好在實踐中創新、調整、總結。