關於發揮立法引領和推動作用的幾點思考

三、發揮立法引領和推動作用的抓手和保障

切實貫徹落實中央精神和常委會領導的重要指示，需要我們深入思考，如何在組織上、制度上、方式上為發揮立法引領和推動作用找准抓手、提供保障。

一是，在組織上，需要發揮人大及其常委會的立法主導作用。立法是一項綜合性很強的工作，歷經提出項目、起草、審查、審議、修改等各個環節，需要各方面、各部門共同配合，也不可避免地會受到各方利益的影響。為了更加充分地發揮立法在中國特色社會主義事業中的引領和推動作用，作為權力機關的人大及其常委會責無旁貸，應當在立法中切實發揮主導作用。首先，要在黨的領導下，加強調查研究，盡心盡責地為同級黨委決策提供法律層面的建議，同時為立法工作做好充分准備﹔在同級黨委決策后，積極認真地通過制度設計確保黨委重大決策部署的貫徹落實。目前，黨中央在研究和制定改革方案與措施時，已經開始同步研究立法的配套。比如，加強和創新社會管理，成立了法律與政策專項組，並明確由法工委作為組長單位﹔推動社會主義文化大發展大繁榮，充分考慮了文化領域立法的獨特地位和作用﹔ 十二屆全國人大一次會議關於國務院機構改革和職能轉變方案的決定明確要求，實施機構改革和職能轉變方案需要修改法律的，國務院要及時依法提請全國人大常委會審議。我們深切地體會到，改革方案的研究過程，也應當是立法項目的研究過程。改革方案的設計部門應認真考慮法律的配套（包括法律的立改廢），立法工作部門要參與改革方案的設計和制定，提出法律上的依據、立法的必要性和可行性。凡是改革方案能通過立法來操作的，就通過制定法律法規來實施。通過改革決策與立法決策的同步和協調進行，避免立法滯后導致改革違法進行﹔發揮立法的引領和推動作用，保証改革措施得到全面的實施。其次，要通過人大及其常委會的立法主導作用，在立項選擇、制度設計和立法決策等各個環節，進一步體現立法的引領和推動作用。要充分發揮人民代表大會的立法職能，對於有利於引領和推動本地方經濟社會發展、關系人民群眾切身利益、社會普遍關注的法規草案，可以提請本級人民代表大會審議通過﹔重視人大代表、常委會組成人員和人大專門委員會依法提出的法規案，尤其是發揮立法引領和推動作用的法規案﹔強化立法規劃計劃的編制與執行，把關系改革發展穩定、加快轉變經濟發展方式、調整產業結構、保障和改善民生、加強和創新社會管理等方面的立法項目作為重點，加大有關專門委員會、常委會工作機構提前介入法規案起草的力度，著力解決立法中涉及的重大問題，確保立法的引領和推動作用落到實處。

二是，在制度上，需要完善立法制度尤其是立法體制。常委會領導多次指出，進一步完善立法體制、工作機制和立法程序，不斷提高科學立法、民主立法的成效，是新形勢下做好立法工作、提高立法質量的重要保障。我體會，發揮立法的引領和推動作用，同樣對完善立法制度尤其是立法體制提出了迫切要求。早在2005年，黨中央就提出了區域發展總體戰略，即“繼續推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展”。為了落實這一戰略，國家確定了9個綜合配套改革試點地區，在改革開放中先行先試，進行體制機制的創新。從目前的情況看，先行先試和體制機制創新主要集中在行政管理體制改革（重點是行政審批改革和政府機構改革）、規劃管理體制改革、土地管理制度改革、資源節約和環境保護制度改革、財政稅收制度改革、金融保險制度改革等幾個方面。可以說，幾乎每一項具體的改革措施，都涉及到與上位法不一致甚至相抵觸的情況。面對這種情況，我們既要增強立法工作的主動性，上位法該修改的要及時修改，該廢止的要及時廢止，該解釋的要及時解釋，該授權的要及時授權﹔同時，還要從國家長遠發展的深層次上思考，哪些權限可以下放地方，哪些方面可以予以授權，哪些規制可以考慮放鬆，哪些審批可以予以取消，適時調整中央與地方的立法權限以及事權劃分，充分發揮中央與地方兩個積極性，為發揮立法的引領和推動作用提供堅實的體制保障。同時，還要從長遠考慮，在立法權限上處理好人大與政府的關系，進一步明晰法律與行政法規、地方性法規與政府規章的界限。比如，憲法和立法法規定了全國人大及其常委會的專屬立法權，但1985年全國人大及其常委會授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面，制定暫行規定或者條例。隨著法律體系的形成和市場經濟體制的完善，哪些授權立法的事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件已經成熟，應當由全國人大及其常委會及時制定法律，需要我們深入研究。尤其是在稅收立法領域，絕大多數都是行政法規和部門規章，僅有個人所得稅法、企業所得稅法、車船稅法等寥寥幾部法律，這既不符合“稅收法定”的法治原則，也不利於對權力的監督和制約。再比如，地方性法規、地方政府規章均有權規定“為執行法律、行政法規的規定，需要制定地方性法規、規章的事項”，這未能從實質上區分地方性法規、地方政府規章的立法權限，實踐中很難明確各自的權限邊界。某一事項到底是制定地方性法規，還是制定地方政府規章，往往是由政府來主導決定的。隻有進一步明確劃分地方性法規與地方政府規章的權限，才能充分發揮地方立法的引領和推動作用。

三是，在方式上，需要更加充分地發揮立法解釋和特定授權的獨特作用。我國當前正處於改革開放這一重大的歷史變革期、社會轉型期，可謂是“三千年未有之大變局”的時代關口，舊的體制機制逐步消亡，新的體制機制漸次建立，經濟社會發展日新月異，各種新情況、新問題層出不窮。因此，法律穩定性與改革變動性的矛盾十分突出。強調發揮立法的引領和推動作用，正是為了解決這個難題。李適時主任在輔導報告中提出，對各方面、各地方提出的創新需求，不能簡單地以現行法律法規沒有依據或者不能突破去予以否定，要從國家長遠利益和人民根本利益出發，從黨和國家工作全局來權衡，深入調查研究，把握發展規律，積極主動地研究提出解決問題的路徑和辦法，通過立法來推進和保障改革。改革創新涉及現行法律規定的，應當及時按照法定程序修改有關法律法規﹔但也有一些局部的改革創新正處於探索過程之中，還需要逐步總結教訓、積累經驗，向全國范圍推廣的條件還不具備，通過立法予以確認的條件還不成熟。在這種情況下，李適時主任指出，“可以考慮通過立法解釋或者特別授權的方式允許先行先試”。我體會，立法解釋具有靈活性，可以通過文義解釋、體系解釋、歷史解釋、目的解釋和合法性解釋等多種解釋方法，對法律規定的立法原意和明確適用法律依據的情況作出解釋，賦予法律條文更加准確、更具針對性的內涵，為改革創新提供明確的法律依據。當有些事項尚不具備啟動修法或者釋法的條件，實踐需求又特別緊迫的，可以請求相應的立法機關授權“先行先試”，一旦獲得授權，改革創新就是在憲法和法律的范圍內進行的。等條件成熟了，再及時制定新法或者修改舊法，在全國范圍內實施。比如，為推進廣東省的行政審批制度改革試點工作，去年12月全國人大常委會授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規定的行政審批並在三年內試行，對實踐証明可行的，修改完善有關法律，對實踐証明不宜調整的，恢復施行有關法律規定。在這方面，一些地方也已經積極探索，走在了前面。比如，湖南省人大常委會關於保障和促進長株潭城市群資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區工作的決定提出，省政府在堅持國家法制統一的前提下，就資源節約、環境保護、土地管理、城鄉發展、行政管理和運行體制等綜合配套改革重大事項適時決策，先行先試。省政府制定的相關文件，報省人大常委會備案。省人大常委會根據改革試驗工作情況和需要，適時制定相關地方性法規，為“兩型”社會建設綜合配套改革試驗工作提供法制保障。再比如，上海市人大常委會關於促進和保障浦東新區綜合配套改革試點工作的決定規定，在堅持國家法制統一原則和本市地方性法規基本原則前提下，市政府和浦東新區政府可以就浦東新區綜合配套改革制定相關文件在浦東新區先行先試，並報市人大常委會備案﹔浦東新區人大及其常委會可以就浦東新區綜合配套改革試點工作作出決議、決定，並報市人大常委會備案。市人大常委會根據實際情況，適時制定相關地方性法規，支持和保障浦東新區進行綜合配套改革試點。

通過對有關論述和輔導報告的學習，我深刻地體會到，發揮立法引領和推動作用，為今后的立法工作指明了方向、開辟了空間、找到了抓手、啟發了思路。立法是一項十分鮮活的政治活動，是法治建設的源頭環節，深深根植於實踐的土壤之中，與經濟發展緊密相連，與社會生活息息相關。加快轉變經濟發展方式，著力保障和改善民生，加強和創新社會管理，推動社會主義文化大發展大繁榮，是今后一個時期黨中央戰略部署的重點，為立法工作提供了大顯身手、大展拳腳的廣闊舞台。因此，我們絕不能固步自封、墨守成規，游離於火熱生動的社會現實，必須發揮主觀能動性，從幕后走到台前，融入到變動的社會，投身到廣闊的基層，敏銳發現問題、深入研究成因、及時提出對策，通過法律制度更好地規范經濟社會生活，引領和推動改革發展，為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興作出新的貢獻！