法制日报：运用法治思维宽容新生事物

2012年9月,事先未经政府交通管理部门审批同意、因而被视为“黑车”之一的滴滴打车上线,“忽如一夜春风来,千树万树梨花开”,优步、易到、神州等公司相继加入到网约车的运营中来。短短几年,全国就有1300多万人经营专车、快车,近3亿人乘坐专车、快车。

2015年3月,交通运输部主要负责人接受《京华时报》记者采访时称,永远不允许私家车进入专车运营。应该承认,他的这一回答在当时是于法有据的。早在2005年,交通部即向国务院法制办呈送了《关于请明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的函》,而国务院法制办明确答复如下:“《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第112项规定,出租汽车经营资格证的核发由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门实施。根据《无照经营查处取缔办法》第十七条的规定,相关法律、法规对无照经营出租汽车行为的处罚没有规定的,县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门应当依照《无照经营查处取缔办法》第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。”

交通部据此下发了《转发国务院法制办关于明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的复函的通知》,要求全国各地交管部门按照《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》(国办发〔2004〕81号)和2005年9月15日建设部、交通部、财政部、国家发改委、公安部等部委联合召开的“规范出租汽车管理工作经验交流电视电话会议”精神,以贯彻落实国法函〔2005〕432号文为契机,在地方人民政府的领导下,联合公安、工商等部门,全面、深入地开展打击“黑车”的专项活动；地方性法规《道路运输管理条例》或《出租汽车管理条例》对无证经营的“黑车”已设定行政处罚的,各地应当按照其规定执行；交通主管部门和道路运输管理机构依据《无照经营查处取缔办法》对涉嫌无证经营出租汽车的行为进行查处取缔时,可以行使责令停止经营活动、扣押用于从事无证经营的出租汽车等职权；未制定《道路运输管理条例》《出租汽车管理条例》的地方,应当依据《无证经营查处取缔办法》第十四条对未取得经营许可证件擅自从事出租汽车经营活动的行为,实施没收违法取得、罚款等行政处罚。

正因如此,很多城市交管部门在整治网约车方面下了不少功夫,对网约车罚了不少款,扣了不少车。尽管政府交通管理部门再三宣称网约车运营非法,可它却迅速成长为上亿人的市场!这使交通管理部门一时非常为难:符合“互联网+”发展趋势的网约车,无法彻底禁止；但若宣布它们合法,又会遭到传统出租车公司、出租车司机的巨大压力。

毕竟是“形势比人强”。去年“两会”期间,交通部主要负责人表态说“永远不允许私家车进入专车运营”,到了今年“两会”期间,交通部主要负责人则改口说网约车是个新生事物,需要按照网约车的特点“量体裁衣”,设计新的管理制度。因此,对待新生事物,我们的解决思路是:要给它一个合法的出路。2016年7月28日,历经两年时间,经过多轮反复讨论、修改,《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》最终出台,自2016年11月1日起施行。新规指出,私家车符合条件可转化为网约车运营。新规给予网约车合法身份,并将网约车车辆登记为“预约出租客运”。

网约车从“非法”到“合法”的历史,再次告诉我们,对人民群众在社会实践中创造的一些表面上违反现行法律的事物,切不可不加思索、不加观察地就一枪毙掉。法律的滞后性往往会阻碍合理新生事物的发展壮大,当年安徽凤阳小岗村的“包产到户”、温州的私营经济、深圳的土地批租等一系列新生事物,一开始都与法律发生抵触,,都经历了从“非法”到合法的过程。这启示我们法律人,虽然常态情况下法治思维的核心是“法律至上”,但任何事物都有例外,宽容某些“违法”的新生事物,是对常态情况下“法律至上”法治思维的必要补充。我们既不要做法盲,也不能做法奴。形式逻辑和辩证逻辑、形式正义和实质正义不是截然相分的。中央提出“重大改革必须于法有据”,而没有说一切改革都必须于法有据,想来就是为了不束缚基层人民群众的改革创新精神。