□学者眼中的“南京市城市治理条例”
《南京市城市治理条例》(以下简称“治理条例”)已于2013年3月1日施行,除了其多元治理、公众参与的理念及制度革新备受关注之外,第三章“城市管理事项”针对目前城市治理的疑难杂症也作了更具操作性的详细规范,其诸多亮点同样引起各方特别关注。
治理条例总则中指出,“本条例所称城市管理,是指政府及其有关部门依法行使行政权力,对前款所列城市公共事务和秩序进行组织、监管和服务的活动,是城市治理的基础性内容。”治理条例将治理范围界定为规划建设、市政设施、市容环卫、道路交通、生态环境、物业管理、应急处置等领域,并在“城市管理事项”一章中进行了重点规范。
在立法技术方面,鉴于这些事项在南京市已有多部立法,为保持法规衔接,尽量避免条文重复或冲突,治理条例该部分内容主要以新增规范、处罚责任更严格的条款为主。
在具体制度方面,针对目前南京市城市治理的顽疾,作出了制度上的整合和改进,主要有:一是创新违法建设查处机制。为防止拆违时的部门职责交叉和相互推诿,第二十二条明确了首查责任机关制度。首先发现违法建设或者接到举报的部门、基层政府为首查责任机关。不属于其管辖的,应当在二个工作日内及时移送责任机关处理。二是为解决住宅小区周边环卫设施配建问题,第三十六条对政府和开发商提出了要求。政府应当合理布局,按照规划要求和时间节点,及时配建环卫设施。开发商应当及时告知购房者住宅区周边环卫设施的设置情况,保障购房者的知情权和选择权。新增环卫设施对周边已有单位和住宅区居民造成损害的,政府应当予以适当补偿,从而突出政府责任,最大程度保障个人利益。三是严格限制道路开挖。针对备受诟病的“拉链马路”现象,治理条例要求建设地下管廊,提高利用效率。有关建设工程应当统筹施工,优先安排综合掘路工程,新建、改建、扩建的城市道路未满年限不得再次挖掘,主管部门不得颁发挖掘许可证。除此之外,治理条例中不乏此类制度整合和改进的亮点,都是针对当前南京市亟须治理的重难点问题作出的规定。
在法律适用方面,应当注意该章中所规定具体事项与单项城市治理法规规章之间的适用规则。该治理条例是对以往众多单项条例的整合和改进,拾遗补漏,是一部立足城市管理的龙头法,居于综合性、引导性的地位。相对于旧的法规,依照新法优于旧法的规则,对于已有规定与此相冲突的规定,应当适用该治理条例,因此,开展法规规章的清理工作是治理条例颁行后的当务之急。同时,该条例对于今后的城市治理立法建制具有引导性,其先进理念和制度革新应当成为今后立法建制的指导,使得城市治理的立法体系和制度保障更符合治理条例确立的治理理念。
(作者系中国人民大学宪政与行政法治研究中心研究助理)
