由江苏省十一届人大常委会第31次会议批准的《南京市城市治理条例》(以下简称“治理条例”)是国内首次提出“城市治理”理念的地方性立法,也是第一部专章规定“公众参与治理”的地方性立法,体现了“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的精神。
治理条例以第二章专章规定“公众参与治理”。根据宪法第二条第三款的规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”,公众参与城市治理是其法定权利,公众作为参与主体不必进行身份转换即可参与适合其特点的城市治理活动。这里所指的参与,并不仅仅指公众在某个行政领域、行政程序中的有限参与、被动参与,而是指公众在行政决策、行政执法、行政监督等行政过程中的全面参与、主动参与,这也是行政机关与公众之间积极互动的过程。
该章还规定了多种公众参与方式,鼓励城市管理相关部门创新机制,吸收公众参与城市治理,采取定期召开联席会议等形式与社会组织之间建立经常、有效的沟通和联系；还规定了企事业单位参与治理、行业协会及中介组织参与治理等体现公众参与治理的制度；在本条例的其他章节也规定了诸如公众参与原则、城市治理委员会、社会协同、执法辅助等反映公众参与理念的原则和制度。
虽然近十年来某些行政领域中的公众参与取得了一些成绩,但由于缺乏法律规定和制度保障,目前的公众参与大多依赖于政府的执政水平和执政取向。此次南京将公众参与纳入城市治理立法之举实属首例,公众参与的制度实践对社会管理创新及行政法制创新具有重大意义。
然而,任何理论及制度都存在固有缺陷,作为参与民主重要内容的公众参与也难免陷入“民主失败”的窘境,如何有效实现公众参与是立法实施后更应关注的问题。西方组织社会学理论根据公众参与效果的不同,将公众参与分为八个层次,分别是:属于假参与的“操纵”和“训导”,属于表面参与的“告知”、“倾听”与“咨询”,属于深度参与的“合作”、“授权”与“公众控制”。我国现有“价格听证”等关乎民生领域的参与形式大多还停留在假参与和表面参与的层面,工具主义色彩浓重,亟待将参与层次提升。治理条例第二章第十九条规定,各级人民政府应当为公众参与城市治理提供物质和制度保障,可见立法者已经意识到公众参与过程中可能出现的消极因素,并在制定法上予以保障。
随着政府行为模式从政府单方管制到官民共同治理的转变,城市治理理念及制度的发展使公众参与不仅成为逻辑上的应然,更是转型时期我国社会发展、社会管理创新的必然选择。
(作者系天津师范大学法学院讲师、中国人民大学宪政与行政法治研究中心研究助理)
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