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伦敦治霾的启示

田德文
2013年02月25日08:31   来源:人民网-人民论坛
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从伦敦治雾的经验看,最重要的是政府要下决心,准备为环境保护付出必要的成本

历史上,英国首都伦敦曾因污染严重而成为“雾都”。19世纪末到20世纪中期,伦敦每年的重度雾霾天气均在30-50天。严重的时候,整个城市都被笼罩在遮天蔽日的灰黄色雾霾中。在英语里,这种雾霾被称为“烟雾(smog)”,这个词是由煤烟(soot)和烟尘(smoke)合成而来的,它们也就是伦敦雾霾的主要来源。

伦敦这种以煤烟为主的雾霾是可能致命的。1873年、1880年、1882年、1891年和1892年,伦敦的毒雾都曾造成上千人死亡。但是,最严重的还是发生在1952年12月5日至10日的“伦敦烟雾事件”。据英国官方统计,持续五天的雾霾造成5000多人丧生,在大雾过去之后的两个月内又有8000多人因相关疾病死亡。这次灾难促使英国政府下定决心治理城市空气污染,用20年时间摘掉了伦敦“雾都”的帽子。

从伦敦治雾的经验看,最重要的是政府要下决心,准备为环境保护付出必要的成本。历史上,英国是以自由放任模式实现城市化进程的。由于政府干预不足,很多工厂就建在城市中心,居民生活能源也以廉价的燃煤为主。在伦敦治雾的过程中,政府通过立法,决心不计成本地减少煤烟排放。

1956年,英国通过世界上第一部空气污染防治法案《清洁空气法》,规定在伦敦城内的电厂都必须迁出,工业企业要建造高大的烟囱,以便污染物扩散。同时,为减少居民生活煤烟,伦敦市政府下大力气推进居民生活天然气化,逐步实现冬季集中供暖。在此基础上,1968年以后,英国又出台一系列空气污染防控法案,对其他废气排放进行严格约束,制定明确的处罚措施。这些举措无疑会增加企业生产和居民生活的成本,但是为了治理空气污染则没有讨价还价的余地。在严格的政府管控下,伦敦的煤烟污染逐年减少,到1975年,每年的雾霾天数已经减少到15天,1980年进一步降到5天。

但是,上述措施能够见效,还有更深的原因。对于伦敦这样的国际大都会而言,必须建立城市规模的环境承载力概念。这是因为,当人口总量和密度超过一定限度的时候,即使人均污染排放很低,居民生活和相关企业的污染排放总量还是很高,上述减排措施就变成了治标不治本的举措。

2012年,伦敦人口密度为每平方公里5100人,在发达国家大城市中是比较靠前的。但是与我国大城市相比,情况则要好得多。同期,北京人口密度为11500人,上海为13400人。人口总量方面,2012年伦敦人口827万,同期北京中心区常住人口超过1020万,上海超过1360万。如果考虑流动人口因素,这种差距还可能进一步扩大。纵观世界城市人口密度排行榜,名列前茅的都属于发展中国家和地区。形成这种现象的原因是非常复杂的,与社会资源过度集中、公共交通投入不足、产业布局不合理等都有关系。但是,从公共政策层面看,则主要是政府在城市规划与管理方面对环境承载力重视不足。

在这方面,战后英国的很多做法值得借鉴。第一,通过大城市周边的“新城”建设,有效降低城市中心区的人口密度。1945年,英国启动政府主导的新城建设运动。到上世纪70年代中期,已经建立33个新城,容纳23%的城市居民。第二,大力发展公共交通。这是降低城市中心区人口密度、减少交通污染的核心举措。2003年起,伦敦开始对私家车征收拥堵费,用以补贴公交建设。第三,倡导“花园城市”理念。目前,在寸土寸金的伦敦城市中心区,有三分之一的面积被花园、公共绿地和森林覆盖。这些土地如果投入开发,无疑会带来巨大的经济效益,但同时会给城市环境带来负面影响。在这方面,以精明著称的英国人做出的无疑是明智的选择。

(作者为中国社会科学院欧洲研究所研究员)

(责编:方蕊娟、谢磊)



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