最新一期《求是》杂志刊登国务院总理温家宝1月23日在国务院全体会议上的讲话。谈及当前政府改革和建设方面存在的问题,温家宝指出,权力过分集中而又得不到制约,依然是滋生腐败的根源,必须高度重视和认真解决这些问题。
“权力过分集中而又得不到制约,依然是滋生腐败的根源”,这一论述具有很强的现实针对性和重要的指导意义。权力过于集中的问题由来已久,表现为权力集中在少数部门和少数人手中,在有的地方,实际权力甚至集中在一两个人手中,出现了邓小平批评过的那种“以集体领导的外表掩盖个人专断的实质”现象。2008年3月,温家宝总理在新一届政府第一次廉政工作会议上强调,权力过于集中而又得不到有效监督,是各种腐败现象产生蔓延的重要原因,必须把加强监督制约权力的制度建设摆在突出位置,这是从源头上防治腐败的重要保证。现在,权力过分集中而又得不到制约的问题仍未能有效解决,加强对权力的监督制约,从源头上防治腐败,仍然是一项复杂艰巨的重任。
从逻辑和现实看,针对权力过分集中,需要对权力进行适当分解；针对权力得不到制约,需要强化对权力的监督制约,使权力的运行受到法定程序、制度和规则的约束。这两方面相互作用、相辅相成——权力过分集中,是权力得不到制约的重要原因；对权力进行适当分解,革除一人擅权、一权独大的弊端,有利于对权力进行监督制约,从而防止权力过分集中。
党的十七大报告和十八大报告都提出了对权力分解制约的思路。十七大报告提出,要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。十八大报告提出,要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。将权力主要分解为决策权、执行权、监督权,就是要改变传统体制下一些地方和部门集决策、执行、监督为一体,自定规则、自己执行、自我监督的权力运行模式,通过科学化、程序化的制度设计,使这三部分权力既相互分离制约又相互协调配合,实现权力的优化配置和良好的运行。
“权力三分”最初是行政管制体制改革的内容,但权力分解制约的改革实践,又不局限于行政管理体制改革。权力组织的类型、性质不同,承担的主要职能也有所不同,有的可以侧重于决策职能(如人大机关),有的可以侧重于执行职能(如政府机关),有的可以侧重于监督职能(如人大机关、司法机关、纪检监察部门)。这样,公权力体系可以形成由不同权力组织分别侧重行使决策权、执行权、监督权,不同权力组织相互制约、相互协调的权力运行机制。这将是在行政管理体制改革之后,公权力体系进行的一场更加艰巨、更具突破意义的改革。
从另一个角度看,权力分解制约改革的一个重要方向,是要将过分集中于公权力部门的权力,“分”一部分给社会,分一部分给普通公众,让社会和公众行使更大的权力(权利)。权力(权利)意味着责任,权力过分集中在少数部门和少数人手中,意味着他们必须承担过于沉重的责任,这些责任很可能令他们不堪重负；他们向社会和公众“分”出一部分权力,也意味着向社会和公众“分”出了一部分责任,社会和公众因此要承担更大的治理责任。
所以,权力分解制约改革的过程,也是公权力体系“集约瘦身”、“分解疏通”的过程,是不断扩大人民民主,扩大公民有序政治参与,推动政府、社会、公民“权力共享”、实现善治的过程。这场改革将充满艰难险阻,但其前景值得寄予乐观期待。
