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南方日报:打破“机构设置周期律”的关键是放权

2013年01月22日16:06   来源:南方日报
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广州市副市长曹鉴燎日前在广州“两会”分组讨论时以改革开放前的政府机构设置作为例子,认为大部制改革并不容易,搞不好的话,越大部可能越集中、越官僚。曹副市长的担心并非毫无道理。回顾我国机构改革的历史,有些部委的设置来回反复。例如煤炭工业部,从1955年成立到1998年寿终正寝的40多年间,就至少经历了“三立三撤”。

在计划经济的思维之下,部委设置变动实质上是政府内部权力分配以及管辖职能的调整。一个部门所管辖的事务越多,职权越集中,则权力越大。而当部门拥有过分集中的权力之时,便容易形成自己的“小王国”,敢于为了部门的特殊利益与上级的决策对抗。因此,决策机构为了加强对某项工作的直接管理,最好的办法便是削弱各部门的权力。但是,职权的过分切割也会带来新的问题。一是让权力过分集中到决策者手中,造成市长、省长乃至总理事无大小都要亲自过问,不仅加重了工作负担,实质上也降低了行政事务处理的效率。二是造成多头管理、“九龙治水”的局面,部门之间缺乏协调,面对棘手问题要么相互扯皮,无人能负责、无人敢负责;面对符合部门利益的项目时,又争先恐后要去插一脚、分一杯羹,让企业、个人无所适从。

正因为“大部制”和“小部制”各有优缺点,且中间的平衡点难以找到,我国才会出现机构设置改革反复无常的局面。究其根本,显然是计划经济时代全能政府的观念,要求经济和社会的各项活动必须听从政府的统一指挥,指挥权的分配只能在政府内部不同层级之间进行。而当今的大部制改革,是为了配合市场经济制度的特点进行的。它不能照搬过去的思路,而必须要将如何“放权”纳入考虑范围。换句话说,大部制改革不是简单的编制合并和裁切,这样做无异于将权力从左手交到右手,问题在于政府的“撒手”——让市场进行自我调节,让社会实现自治。大部制改革的目的应该是在保持政府基本职能高效运转的前提之下,通过机构调整最大限度地提高行政效率,减少政府行为对释放市场活力的阻碍。因此,大部制改革的关键是政府权力范围的划分,不在于讨论哪个部门应该合并,哪个部门应该取消,而在于确定政府的哪项权力应该撤销,哪项权力应该保留。

现在大部制改革的方向,已经不再是曹副市长提到的“改革开放前”的那种,而是以削减政府过大权力为目的的制度改革。去年10月,国务院在《关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》中提到:“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府都要退出。”这种行政审批制度改革的思路和大部制的改革目标相呼应。假如政府权力能在改革的过程中相应地下放给社会和市场,那么大部集中的权力势必也会跟着一起“瘦身”。广州市政协委员曹志伟日前形象地展示了投资一个项目的“万里长征图”,要盖108个章,经过799个审批工作日才能完成。如果部委减少了,但审批的流程依然繁琐,那么大部制的撤并有什么意义呢?所以,大部制的改革必须配套行政体制改革的深入进行,才能跳出“大部小部撤并循环”的“机构设置周期律”。

(责编:吴斌、程宏毅)



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