法制日報：運用法治思維寬容新生事物

2012年9月,事先未經政府交通管理部門審批同意、因而被視為“黑車”之一的滴滴打車上線,“忽如一夜春風來,千樹萬樹梨花開”,優步、易到、神州等公司相繼加入到網約車的運營中來。短短幾年,全國就有1300多萬人經營專車、快車,近3億人乘坐專車、快車。

2015年3月,交通運輸部主要負責人接受《京華時報》記者採訪時稱,永遠不允許私家車進入專車運營。應該承認,他的這一回答在當時是於法有據的。早在2005年,交通部即向國務院法制辦呈送了《關於請明確對未取得出租車客運經營許可擅自從事經營活動實施行政處罰法律依據的函》,而國務院法制辦明確答復如下:“《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》(國務院令第412號)第112項規定,出租汽車經營資格証的核發由縣級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門實施。根據《無照經營查處取締辦法》第十七條的規定,相關法律、法規對無照經營出租汽車行為的處罰沒有規定的,縣級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門應當依照《無照經營查處取締辦法》第十四條、第十五條、第十六條的規定處罰。”

交通部據此下發了《轉發國務院法制辦關於明確對未取得出租車客運經營許可擅自從事經營活動實施行政處罰法律依據的復函的通知》,要求全國各地交管部門按照《國務院辦公廳關於進一步規范出租汽車行業管理有關問題的通知》(國辦發〔2004〕81號)和2005年9月15日建設部、交通部、財政部、國家發改委、公安部等部委聯合召開的“規范出租汽車管理工作經驗交流電視電話會議”精神,以貫徹落實國法函〔2005〕432號文為契機,在地方人民政府的領導下,聯合公安、工商等部門,全面、深入地開展打擊“黑車”的專項活動﹔地方性法規《道路運輸管理條例》或《出租汽車管理條例》對無証經營的“黑車”已設定行政處罰的,各地應當按照其規定執行﹔交通主管部門和道路運輸管理機構依據《無照經營查處取締辦法》對涉嫌無証經營出租汽車的行為進行查處取締時,可以行使責令停止經營活動、扣押用於從事無証經營的出租汽車等職權﹔未制定《道路運輸管理條例》《出租汽車管理條例》的地方,應當依據《無証經營查處取締辦法》第十四條對未取得經營許可証件擅自從事出租汽車經營活動的行為,實施沒收違法取得、罰款等行政處罰。

正因如此,很多城市交管部門在整治網約車方面下了不少功夫,對網約車罰了不少款,扣了不少車。盡管政府交通管理部門再三宣稱網約車運營非法,可它卻迅速成長為上億人的市場!這使交通管理部門一時非常為難:符合“互聯網+”發展趨勢的網約車,無法徹底禁止﹔但若宣布它們合法,又會遭到傳統出租車公司、出租車司機的巨大壓力。

畢竟是“形勢比人強”。去年“兩會”期間,交通部主要負責人表態說“永遠不允許私家車進入專車運營”,到了今年“兩會”期間,交通部主要負責人則改口說網約車是個新生事物,需要按照網約車的特點“量體裁衣”,設計新的管理制度。因此,對待新生事物,我們的解決思路是:要給它一個合法的出路。2016年7月28日,歷經兩年時間,經過多輪反復討論、修改,《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》最終出台,自2016年11月1日起施行。新規指出,私家車符合條件可轉化為網約車運營。新規給予網約車合法身份,並將網約車車輛登記為“預約出租客運”。

網約車從“非法”到“合法”的歷史,再次告訴我們,對人民群眾在社會實踐中創造的一些表面上違反現行法律的事物,切不可不加思索、不加觀察地就一槍斃掉。法律的滯后性往往會阻礙合理新生事物的發展壯大,當年安徽鳳陽小崗村的“包產到戶”、溫州的私營經濟、深圳的土地批租等一系列新生事物,一開始都與法律發生抵觸,,都經歷了從“非法”到合法的過程。這啟示我們法律人,雖然常態情況下法治思維的核心是“法律至上”,但任何事物都有例外,寬容某些“違法”的新生事物,是對常態情況下“法律至上”法治思維的必要補充。我們既不要做法盲,也不能做法奴。形式邏輯和辯証邏輯、形式正義和實質正義不是截然相分的。中央提出“重大改革必須於法有據”,而沒有說一切改革都必須於法有據,想來就是為了不束縛基層人民群眾的改革創新精神。