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學習時報:法治化處理拆遷矛盾

李勇
2013年05月27日08:15   來源:學習時報
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  因拆遷所造成的社會矛盾成為當前中國為數最多的矛盾之一。百姓認為“給錢不夠,參與不足”﹔政府或房地產公司認為“百姓刁蠻,不斷加價,給多少錢也不賣,甚至賣了又后悔”。雙方站在各自的立場上互不相讓。但是,拆遷矛盾不是個死結,通過法治的途徑可以得到解決。涉及拆遷的法治基本原則是:第一,明確公共利益所包含的基本內容,防止“渾水摸魚”﹔第二,即便為了公共利益也盡最大可能不損害私人利益﹔第三,損害的私人利益最大誠意予以補償﹔第四,必須在復雜透明的公眾參與程序制約下實施﹔第五,所有的權利都有公正救濟的途徑。法治化處理拆遷矛盾應著力以下幾個方面。

  在征收的前提——“公共利益”界定上下大工夫

  房屋拆遷(除了違法建筑)以國家征收為前提﹔而征收又以“公共利益”需要為前提。現行各種法律法規對“公共利益”尚未形成成熟的理論標准,《國有土地上房屋征收與補償條例》試圖以列舉方式界定公共利益范圍,但“法律、行政法規規定的其他公共利益的需要”作為兜底條款又開了很大的口子。建議更加細致地思考房屋征收中所有公共利益的情形,排除其他可能。政府、公民和法院都基於這一標准認定是否屬於房屋征收的范圍,這將有助於從法律源頭減少以“公共利益”為名的商業拆遷。

  在規劃而非拆遷上下大工夫

  拆遷動的是公民最根本的“奶酪”——房屋,因此土地規劃中應盡可能減少房屋拆遷。科學合理的規劃應當是一個減少拆遷發生的規劃。城市規劃做得好的地方有個“問句規則”:拆遷還要規劃師做什麼?也就是說城市規劃設計中,能夠繞開拆遷才是“帝王規劃”。拆遷是最后的手段,不得不為,應更多考慮城市規劃的科學性,盡可能把功夫下在規劃上而非拆遷中。在這點上法律應提供明確的指引。從而走一條盡最大可能少拆遷的城鎮化之路。

  在公平合理的補償標准上下大工夫

  拆遷要求公平補償,何謂公平有兩種意見。一種認為全面市場化,由市場決定﹔另一種意見認為,土地是國家所有或者集體所有,因此應當減去所有權人的土地價值后給予補償。第一種意見由於無法准確評估市場價格可能造成國家財產損失﹔第二種意見在實際運作中產生了很多矛盾,即便是為了公共利益的征收,百姓得不到合理的補償他們也不會接受。因此兩種意見實際上都因彈性過大而不具操作性。遍觀各國拆遷補償,一點兒不出問題幾無可能,但出現問題較少的國家的辦法可以歸納為:補償范圍廣泛明確﹔補償標准科學可行﹔補償方式靈活多樣。核心是不讓被拆遷的老百姓感到吃虧。具體做法是:

  一是盡可能把拆遷補償范圍都以法律的方式明確下來,並將所有該補償的都列入補償。補償除正常范圍,還應當包括樹木、石土、搬家租房,甚至周邊影響、預期損失等。這些錢對於拆遷而言都是“小錢”,但給人的感覺十分規范,讓人沒話可說。

  二是補償的計算公式。究竟補償多少為佳很難明確,給出一套細致的計算方法顯然對於各地都是適用的。中國各地都規定了自己的計算標准,可從中選取較為合理的計算公式。全國統一可避免“眼紅”和不必要的紛爭。

  三是靈活多樣的選擇。如日本的征地補償方式除現金補償外,還可採取替代地補償、遷移代辦和工程代辦補償等辦法。我國比較成功的模式如廣東“貨幣補償與留地安置並行”模式,海南三亞、陵水的“主動拆遷與留物業安置”模式以及河北邯鄲經濟開發區的“長期生活補貼”模式等都不約而同地增加了替代方式。現在看來,實物補償更容易得到百姓認同。

  此外,畢竟房產是多數百姓最大的一筆財產,為慎重起見,在房產的價格評估上,可以引用第四方、第五方的評估。即拆遷方所邀請的第三方評估如不能令被拆遷人信任,被拆遷人可以邀請第四方進行評估,如果評估差距巨大,處理爭議的法院可以再邀請一方進行評估,並確定房產價值。德國就採取這種辦法。

  在民眾參與程序上下大工夫

  公民的全程參與是確保其利益免受不當侵犯的最佳途徑。民眾參與一方面增加了監督,另一方面“當了家就知道柴米貴”,可以在群眾中起到一定的宣傳作用。因此必須要通過法律詳細規定公民參與的程序、以多種途徑確保公民知曉並以最大誠意請他們參加。許多國家從城市規劃開始就真誠吸引民眾參與進來。在征地和拆遷中更是不遺余力廣泛宣傳、協商,真誠希望得到每個人的支持。信息公開是各國的普遍做法,畢竟“陽光是最好的防腐劑,路燈是最好的警察”。注重發揮輿論監督作用,引起公眾對可能的腐敗問題的關注。

  在大型公共項目上可設立拆遷與補償委員會或者協調小組,由政府主導,邀請被征收人和建設方,共同協商妥善處理,提出三方合意的征地補償與拆遷計劃書。

  反對意見書面回饋機制是保証公民有效參與的重要方式。在規劃和拆遷中公民不同的意見沒有被採納應書面告知其原因,一方面給予公民沒有採納的理由和依據﹔另一方面有助於真誠傾聽不同聲音,防范權力的濫用。

  在司法救濟上下大工夫

  前面的工作下足了工夫,絕大多數人的利益就會有保障,最大限度地減少了社會的不穩定因素。但盡管如此,還可能會有人不滿,有人“故土難離”。怎麼辦?一方面,具有內在正當性的拆遷不應因個別人的情緒而停滯﹔另一方面,要給他們救濟和說理的地方。

  法院較政府或信訪部門而言是個不錯的選擇。第一,法院自身的中立性和相對小的危險性﹔第二,救濟范圍具有廣泛性和示范性﹔第三,救濟結果具有強制性和終局性等。它彌補了其他社會治理方式的諸多不足。法院的救濟大門必須開足。無論政府對與錯,法院都不能採取回避的態度,都要給當事人一個“說法”。從而切實發揮這一社會減壓閥與平衡器的作用。

  雖然上述辦法會損害效率,但與后果相較是值得的。

(責編:方蕊娟、趙娟)



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