十八大報告提出我國下一步行政體制改革的重要內容之一是“穩步推進大部門制改革”，並且要“確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”。這要求我們繼續十七屆二中全會和十一屆人大一次會議確定的政府機構改革行動，把大部門制改革推向深入，並在擴大部門和職能橫向歸並范圍的同時，努力探索職能與機構在縱向上的劃分和工作機制的建成，將決策與執行適度分開並形成二者相互制約、相互協調的關系。這就是應該積極推進的縱向改革內容。
深化大部門內縱向決策與執行分開改革，應當找准幾個著力點，經過整體和頂層設計，按照長遠規劃，穩步推進。
其一，大力促進機構成型。這包括兩個層次。一是按照職能相近和內在統一的原則繼續進行部門橫向歸並，將更多應該納入大部門體系的專業性職能部門整合成綜合性強的大部門，使大部門成為政府部門的主流形態，構建較為完整的大部門組織體系。二是在此基礎上對基本成型的大部門進行內部決策機構和執行機構的分設。必須確定一個執行機構的類型，它決定著決策與執行分開機制的成敗。從我國現階段的國情來看，編制內的部門內設式執行機構是可選類型。輔之以外部社會組織、企業性質的合約式執行機構，共同構成一個混合執行機構體系。政府部門內設執行機構又分為兩種，一種是除了職能簡化為純粹執行性事務之外，其他一切方面等同於部委內設司局或廳局內設處、科的執行機構。由於這種執行機構無法實現上述縱向改革的目標價值，基本上失去了二者分開的意義，故應當選擇另一個種類。這種執行機構是區別於傳統部門內設機構的半獨立式執行機構。它在行政級別上相當於或略高於部委的司局或廳局的處科，與部委或廳局之間存在管轄被管轄關系，屬於其下屬單位，但地位高於且重於普通內設機構，享有完全業務自主權和准內部事務管理權，包括人事、財務和外部活動權等。隻有這樣的半獨立式執行機構能夠將大部門制內縱向改革的價值充分發揮出來。
其二，積極進行職能整合。一是用政企分開、政社分開、政資分開和政事分開的原則落實職能轉變和轉移，把屬於市場、企業、社會和事業單位等的職能清理出來，交由各自履行或視時機向它們轉移，讓政府部門真正履行好屬於政府的職能。二是進行縱向職能劃分，將決策職能和執行職能區分開來，分別配置於決策機構和執行機構。這項工作對習慣於傳統行政管理方式的人來說有不可思議的難處，但也正是體現現代政府管理優勢的一項內容，應當通過認真學習企業管理和發達國家經驗，致力於完成這一任務。三是站在綜合性大部門的宏觀視野進行決策職能橫向整合。整合的方式並非簡單的加法式組合，而是在統籌考慮基礎上的刪繁就簡、融化邊界與重新生成，達到高度融合后的有機統一。這裡是體現大部門制性能的一個關鍵環節。四是對執行性職能進行專業化劃分，使其既能完全滿足決策實施的需要，又能最大限度發揮好執行機構的靈活性和效率性特點。
其三，探索形成工作機制。將決策機構與執行機構二者之間的關系定位於既相互制約又相互協調的上下游兼上下級關系。決策機構居於具有上級屬性的上游位置，並圍繞這個主軸形成大部門內兩者的新型工作關系機制。一是確定部委或廳局決策機構的上位核心地位。隻有它能夠完整代表整個政府部門行使部門整體性權力，具有對上和對外的關系權，對執行機構有監督考核權，對其主要負責人有依照績效合約進行的提名和否決權，對其預算有審核權等，對整個部門內同種崗位人員有調配權，並且是政策發布的唯一出口。二是保障執行機構的相對獨立自主權，包括對決策機構的監督、建議、評價權，單獨預算權，業務處理和內部事務管理不受干涉的權力等。三是明確決策與執行機構的職責范圍。決策機構對立法機關承擔政治責任和總體管理責任。執行機構承擔合約規定的事務責任。四是建立決策與執行機構之間、各執行機構之間的溝通協調關系和潛在的事務沖突處理機制等，保障決策機構和執行機構都能夠順暢運作。
|
