发挥党的领导制度体系在国家制度和国家治理中的统领性作用

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），在深入总结我国国家制度建设的历史性成就和各方面制度成果的基础上，第一次系统描绘了中国特色社会主义制度的图谱，使我国国家制度更加定型，为进一步坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化打下了牢固基础。《决定》最为突出的一点，就是把党的领导制度这个国家根本领导制度摆在了国家制度和国家治理体系的统领性地位。

确立党的领导制度的统领性地位的理论依据、实践依据、制度依据

确立党的领导制度在国家制度和国家治理体系中的统领性地位，具有科学理论依据、充分实践依据和权威制度依据，体现了以习近平同志为核心的党中央对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的深刻认识以及对我国国家制度和国家治理体系建设历史经验、演进方向、发展规律的准确把握。

第一，确立党的领导制度的统领性地位，具有科学的理论依据。马克思主义深刻揭示了人类社会发展规律，坚信社会主义必然代替资本主义，但这一历史进程不是能够自动实现的。无产阶级只有建立代表自己阶级利益的先进政党，在这一先进政党领导下形成强大力量，才能实现砸碎资本主义旧制度、建立社会主义新制度的历史使命。正因如此，马克思、恩格斯把共产党领导看成社会主义必须具备的实现条件，将坚持共产党领导作为科学社会主义一条根本原则。正是基于对科学社会主义原则的深刻认识，中国共产党人把领导权问题看作中国革命能否走向社会主义、社会主义建设和改革能否成功、建成社会主义现代化强国目标能否实现的核心问题。我们党自成立起，进行了艰苦的党内外斗争，在一次又一次经历重大挫折、付出血的代价的艰苦磨砺中，掌握了中国革命领导权和主动权，把握了中国革命的正确方向，赢得了新民主主义革命胜利，建立了人民当家作主的新中国，并完成了社会主义革命，确立了社会主义基本制度，完成了中华民族有史以来最广泛最深刻的社会变革，为当代中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础。党的十一届三中全会以来，我们党顺应时代潮流、顺应人民意愿，团结带领人民进行改革开放新的伟大革命，成功开辟了中国特色社会主义道路、理论、制度、文化，使中国大踏步赶上时代。在我国国家制度的探索、建立和发展历程中，我们党与社会主义制度是互为条件、相互保障、水乳交融、不可分割的。我们党是我国社会主义制度的开创者、实践者和维护者，党的领导既是社会主义制度的外部保障，也是社会主义制度不可或缺的内部要素。党的十八大以来，习近平总书记作出“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势”的重大政治论断，深刻揭示了中国共产党领导与中国特色社会主义之间的内在统一性，深刻揭示了党的领导优势与中国特色社会主义制度优势之间的逻辑统一性，为我们深刻认识党的领导制度在国家制度和国家治理体系中的统领性地位提供了科学的理论指导。

第二，确立党的领导制度的统领性地位，具有充分的实践依据。深入了解中国近代以来的历史，不难发现，中国共产党的领导地位是中国历史发展的必然结果，是中国人民在反复比较中作出的正确选择。从鸦片战争开始，中国逐步沦为半殖民地半封建社会，民族危机和社会危机空前深重，求得民族独立和人民解放，实现国家富强、民族复兴成为中华民族最伟大梦想，无数仁人志士为此进行了各式各样的尝试。只有中国共产党找到了一条改变中国命运的正确道路，一步一步把中国人民引向光明，经过28年浴血奋战，建立了人民当家作主的新中国。新中国成立70年来，我们党领导人民创造了世所罕见的两大奇迹。一是经济快速发展奇迹。我们大踏步赶上时代，用几十年时间走完了西方国家几百年走完的工业化进程，由一个贫穷落后的国家跃升为世界第二大经济体，综合国力、科技实力、军事实力、文化影响力和世界影响力显著提升，人民生活显著改善，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。二是社会长期稳定奇迹。我国法治体系不断健全，社会治理体系日益完善，国家安全体系全面加强，保持了政治大局安定，实现了社会和谐稳定，保证了人民安居乐业，成为国际社会公认最有安全感的国家之一。“中国之治”充分显示了我国国家制度和国家治理体系的显著优势和强大生命力，也充分表明：没有党的领导，就没有社会主义新中国，就没有中国特色社会主义事业今天这样大好的发展局面。中国人民已踏上中国特色社会主义新征程，实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，不知还要爬多少坡、过多少坎、经历多少风风雨雨、克服多少艰难险阻。要战胜前进道路上的风险挑战、实现宏伟目标，从根本上讲还是要靠党的领导、靠党把好方向盘。确立党的领导制度在国家制度和国家治理体系中的统领性地位，就是要用制度保证党始终成为中国特色社会主义事业的领导核心，保证全党全国人民在党的坚强领导下沿着正确方向不断前进。

第三，确立党的领导制度的统领性地位，具有权威的制度依据。一个国家由谁来领导、怎样领导，是国家制度和国家治理体系必须解决的一个首要问题。1980年，邓小平同志指出，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”在当代中国，中国共产党是执政党，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，是最高的政治领导力量。坚持党的领导、服从党的领导、维护党的领导，是做好一切工作的根本政治前提。确立党的领导制度在国家制度和国家治理体系中的统领性地位，抓住了国家制度和国家治理体系的根本和关键。基于此，中国共产党党章明确规定中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，对党领导经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和坚持党对人民军队的领导、坚持党对外事工作的集中统一领导等作出规定。中华人民共和国宪法在序言中确立了党的领导地位，第十三届全国人民代表大会第一次会议将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”载入新修订的宪法总纲，作为国家根本制度的有机组成部分。党的根本大法和国家的根本法作出这方面的规定，为确立党的领导制度在国家制度和国家治理体系中的统领性地位提供了权威的法律和法规依据。贯彻党章和宪法精神，就必须把党的领导制度这个国家的根本领导制度建设好、完善好，以此统领国家制度和国家治理体系建设。

构建党的领导制度体系的内在逻辑

《决定》围绕坚持和完善党的领导制度体系，提出“建立不忘初心、牢记使命的制度，完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，健全党的全面领导制度，健全为人民执政、靠人民执政各项制度，健全提高党的执政能力和领导水平制度，完善全面从严治党制度”六项举措。这六个方面的制度以坚持和完善党的领导为主轴，从前提条件、核心要求、领导范围、领导基础、领导本领、自身形象等方面抓住了构成党的领导制度体系的基本要素，形成了严密的逻辑体系。

第一，建立不忘初心、牢记使命的制度，就是要不断强化党的领导的前提条件。坚持党的领导，首先要回答“凭什么领导”的问题。我们党取得和巩固执政地位，是因为有全体人民的拥护和支持，而全体人民的拥护和支持的前提条件，是党始终坚守为人民谋幸福、为民族谋复兴的初心和使命。正如习近平总书记所讲的，“越是长期执政，越不能丢掉马克思主义政党的本色，越不能忘记党的初心和使命。”“忘记这个初心和使命，党就会改变性质、改变颜色，就会失去民心、失去未来。”建立不忘初心、牢记使命的制度，就是要把不忘初心、牢记使命作为加强党的建设的永恒课题和全体党员、干部的终身课题，形成长效机制，推动全党恪守党的性质宗旨、理想信念、奋斗目标，使我们党永葆先进性纯洁性，永远得到人民的衷心拥护和支持。

第二，完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，就是要实现党的全面领导的核心要求。领导我们这样一个拥有近14亿人口的多民族大国，需要一个坚强有力的执政党；如果党中央没有权威，没有党中央的集中统一领导，党就不可能履行好全面领导责任。坚定维护党中央权威和集中统一领导，必须成为党的领导的最高原则。对此，必须立场坚定、态度坚决，来不得半点含糊和动摇。完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，就是要推动全党增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，做到有令必行、有禁必止，实现全党团结统一、行动一致。这样，我们党才有强大的号召力、凝聚力、战斗力，才能无坚不摧、战无不胜。

第三，健全党的全面领导制度，就是要从制度上明确规定党的领导范围。党的全面领导，就是党要发挥好总揽全局、协调各方的领导作用，实现对一切组织、一切工作领导的全覆盖，并且靠健全的组织体系作保障。健全党的全面领导制度，就是要保证人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等各级各类组织都坚持、服从和维护党的领导，推动党和国家所有机构把党的领导贯彻到履行职责全过程，把党的领导贯彻落实到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各领域各方面各环节。形成这样的局面，我们党就能把党政军民学、东西南北中各方面智慧和力量全面整合起来，真正形成全国一盘棋，更加协同高效地推进事业发展。

第四，健全为人民执政、靠人民执政各项制度，目的是夯实党执政的阶级基础和群众基础。习近平总书记深刻指出，“人民是共和国的坚实根基，是党执政的最大底气。”脱离群众，党的领导就会悬空，党就会失去力量、失去生命力。任何时候任何情况下，都必须把为人民执政作为坚持党的领导的根本目的，把靠人民执政作为实现党的领导的根本方式。健全为人民执政、靠人民执政各项制度，就是要推动全党始终牢记党的最大政治优势是密切联系群众、党执政后的最大危险是脱离群众，自觉坚持以人民为中心，把党的群众路线作为根本工作路线，密切同人民群众的血肉联系，始终做到为了群众、相信群众、依靠群众、引领群众，始终为了人民、紧紧依靠人民治理国家，使党执政的阶级基础越来越坚实、群众基础越来越牢靠。

第五，健全提高党的执政能力和领导水平制度，目的是增强党的领导本领。党的执政能力和领导水平决定治国理政成效。适应新时代新要求，不断提高党的执政能力和领导水平，是坚持和加强党的领导的题中应有之义。健全提高党的执政能力和领导水平制度，就是要坚持和完善民主集中制这一根本组织制度和领导制度，着力提高各级党委把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和科学决策、民主决策、依法决策水平，不断改进党的领导方式和执政方式，全面增强党的执政本领，建设一支高素质专业化执政骨干队伍。

第六，完善全面从严治党制度，目的是永葆党的先进性纯洁性、维护党的良好形象。坚持不懈全面从严治党，永葆党的先进性纯洁性，使党始终保持良好形象，党才能领导好，国家才能治理好。基于此，《决定》把全面从严治党制度体系作为党的领导制度的重要组成部分，纳入中国特色社会主义制度和国家治理体系之中，深刻揭示了治党与治国、坚持党的领导与加强党的建设的内在统一关系。习近平总书记指出，“纲纪不彰，党将不党，国将不国”“加强制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障”。完善全面从严治党制度，就是要坚持制度治党、依规治党，建立健全以党的政治建设为统领、全面推进党的各方面建设的制度机制，完善坚持党管干部、选贤任能制度，完善和落实党内政治生活制度，用严格的制度推进党的自我革命，推动全面从严治党向纵深发展，使我们党永葆政治本色，始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

发挥党的领导制度统领性作用的着力点

充分发挥党的领导制度体系在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的统领性作用，必须在以下四个方面下功夫。

第一，坚持把党的领导制度体系的原则和要求落实到其他各项制度建设之中。党的领导制度体系与中国特色社会主义其他制度是相互贯通的整体。必须把党的领导制度体系的有关规定体现到中国特色社会主义经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面制度之中，确保每项制度的建设和执行都有利于坚持和加强党的领导，推动各级党组织、所有党和国家机构、全国各种组织把党的领导落实到党和国家事业各领域和国家治理各方面，把党的领导这一中国特色社会主义制度的最大优势转化为国家制度和国家治理的整体优势。

第二，坚持用党的领导制度体系确保中国特色社会主义制度得到长期不懈坚持。中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得中国人民拥护的好制度，是具有强大生命力和巨大优越性的好制度。这个好制度来之不易，必须倍加珍惜、长期坚持。坚持中国特色社会主义制度，核心是坚持党的领导制度。要通过党的领导制度体系的完善和落实，推动全党充分认识中国特色社会主义制度的本质特征和优越性，毫不动摇地坚持中国特色社会主义制度，立场坚定地维护中国特色社会主义制度，以坚定的制度自信和坚强的政治定力完成好四中全会确定的目标任务。

第三，坚持用党的领导制度体系推动中国特色社会主义制度不断完善和发展。只有坚持党的领导，我们才能把握中国特色社会主义制度完善和发展的正确方向，确保全党既不走改旗易帜的邪路，也不走封闭僵化的老路。要通过党的领导制度体系的完善和落实，推动全党围绕实现四中全会确定的目标任务，适应新时代新要求，明确坚持和巩固的根本点，把握完善和发展的着力点，进一步全面深化改革，抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度，推动中国特色社会主义制度不断自我完善和发展、永葆生机活力。

第四，坚持用党的领导制度体系保证中国特色社会主义制度的高效执行。党带领人民制定制度，也要带领人民贯彻执行制度。党的领导制度体系对其他各项制度的统领性作用也必然体现到制度的贯彻执行上。要通过党的领导制度体系的完善和落实，推动各级党委加强对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的领导，健全权威高效的制度执行机制；推动各级领导干部强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度；推动广大干部自觉提高治理能力，全面增强执政本领和斗争本领，提升执行中国特色社会主义制度的效能。

（作者系中央政策研究室分管日常工作的副主任）