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“中优”:围绕国家中心城市建设的主城区更新

盛毅

2017年09月05日10:46    来源:先锋

成都市第十三次党代会确定的城市发展“十字方针”中,“中优”成为主城区调整的任务。如何推进中优,促进主城区功能和发展水平迈上新台阶,需要从成都市现有基础、当前面临问题及环境形势、现代特大城市发展走向、城市功能再定位等方面,作出科学的分析和采取更有针对性的举措。

一、“中优”有特定的内涵和任务

城市空间优化调整或更新改造,是城市发展过程中始终面临的重大课题,它不仅一直伴随城市的成长不断提升,而且成为城市持续发展的重要动力。城市空间功能优化与功能提升,可以分为两种情形:

第一种是常态型调整。一方面,随着城区土地成本的上升,制造业逐步向城区外围转移,原有的空间为服务业、居住、教育、医疗等功能填充,从而引起中心城区的产业布局变化。此外,城市出现了比较突出的交通、环境问题,或者是技术出现大的进步,也会推动城市功能布局的调整。近年来各城市实施的“退二进三”,成都市前些年实施的“东调”行动、产业园区布局调整、多个商务区建设等,都是例子。尽管这种调整也有波动,但总体上表现相对平稳。

第二种是非常态型调整,它可以分为以下两类情形:

一类是以提升功能为主的调整。国家重大战略和生产力布局规划的实施,推动了跨区域经济区和城市群建设,国家高新技术产业开发区、国家级新区、国家中心城市、创新型城市等的建设,导致城市性质和定位发生重大变化。为适应这种变化,主城区必须对产业布局、居住布局、公共服务布局、生态布局等进行大规模调整,从而引发城区土地利用的急剧变化,其在调整时间上呈现出跳跃性。

另一类是以解决问题为主的调整。如一些城市出现整体性产业衰退,必须在较短时间内全面转型,迫使城区对现有的土地利用方向进行重大调整。德国鲁尔地区的“锈带”改造、美国底特律的产业转型,以及我国东北地区的老工业城市改造、资源枯竭型城市转型发展等,都是这方面的例子。由于这类城市转型任务迫切,时间非常有限,因此其调整过程也呈现出跳跃性。

成都市本轮提出的“中优”,就是把优化中心城区功能作为主要任务,通过降低开发强度、建筑尺度、人口密度,提高产业层次和集聚效益、提升服务功能和辐射能力等,建设更高品质的城区。从其调整的内容看,它应当属于第二种中的以提升功能为主的调整。从其与前期一些区建设“精品城区”的联系看,它不仅是在总结前期各区提升发展实践的基础上,为深入贯彻中央新的发展理念,落实国家中心城市建设任务部署,增添了新的内容,有了更高站位,而且将优化的范围扩大到了整个主城区,面积是原来五城区的两倍。

二、“中优”是主城区布局和功能有机更新

主城区是西部经济中心的核心区,而支撑核心区建设的要素配置和主要功能,应以中高端人才和科技为主,以科技功能、金融功能、文创功能、对外交往、交通枢纽功能为主。主城区的开发强度、建筑尺度、人口密度,产业选择和布局调整,必须紧扣这些要求进行。

一是处理好开发强度与人口密度的关系。为让城市更加宜业宜居,比较一致的看法是主城区建筑密度要下降,比较多的意见认为最多达到50-60%,以留出足够空间配置绿地和水面。深圳、香港等城市的建筑密度,大致就在50%左右。然而,主城区建筑密度下降后,必须通过提高建筑高度和容积率,才能保持合理的人口密度。在我国城市规划管理技术规定中,一般要求城区人口密度按1万人/平方公里设计。

二是处理好核心区与非核心区之间的关系。在主城区,无论是建筑物还是人口分布,都不可能是平均分布的。一些核心商业区、办公区尤其是CBD所在的区域,建筑容积率和人口密度都很高,象日本的一级中心如银座、新宿、涩谷等,建筑容积率普遍在10-15之间。二级中心如上野、浅草等,容积率也在5-10之间。同时,在特大城市的核心区,人口密度普遍在2万人/平方公里以上,高的要达到5、6万人。而在非核心区,可能不足1万人/平方公里。按照紧凑型的原则,城市核心区一定要有较高的密度,才能为休闲区、公共服务区提供密度相对低一些的空间,形成疏密有致格局。大伦敦规划就是在遵循紧凑型原则下,构建起了有机疏散、紧凑型的空间结构。

三是处理好不同中心之间的关系。主城区近年来已经建成多个中心或者组团,它不仅丰富了主城区的产业层次,而且形成了一定的协同效应。然而,目前各中心之间仍然存在着重复建设的情况,如都在建设商业中心、金融中心、文化中心等,并且彼此之间并没有表现出明显差异性。如何对各中心的主要功能进行调整,尤其是将“五中心一枢纽”功能,合理分配到现有的各中心,逐步形成各有侧重、各具特色、相互协同的格局,需要进行全面统筹。

四是处理好不同建筑尺度之间的关系。对于整个主城区而言,建筑尺度有大、中、小三个。大尺度要明确各中心或组团的面积,重点解决各中心或组团的核心功能建设、辐射范围确定及其相应的功能配置,依此强化核心功能,疏解一般功能,形成合理的中心或组团功能配置。中尺度着重解决各街区的合理规模,以及以街区为单位的功能区发展需要构筑的建筑物,分梯级明确新建街区面积,优化街区布局和破除街区分割,构建能承载先进要素的平台,形成分层次的的街区功能配置。小尺度重点解决单个建筑物的体量,建筑物功能及风貌问题,如CBD、行政、文化、住宅区的建筑体量,建筑物主要功能配置、外观特色和天际线等。

五是处理好专门用地与混合用地的关系。近年来,特大城市为缓解职住不平衡造成的拥堵,以及城市夜间成空城的情况,在片区设计上,开始打破单一的土地使用分区概念,通过混合使用土地对空间进行重组,发展混合功能区。每个商务中心甚至一条街道、一栋建筑都往往具有居住、办公、商业、服务乃至生产活动等多种功能,以提高职住平衡的水平。德国柏林在旧城改造中,没有采取单独划分居民区的方式,而是对行政区、商业区、居住区、城市基础设施区的建造,实行功能融合的重建原则,形成城市综合功能体。为了避免市中心变成单一的办公区域,规划部门要求投资人在新建的办公综合体中,必须包含至少20%的居住区和地面层的商业设施,甚至认为最佳的状态是办公、居住和零售商业各自占地三分之一。

六是处理好公共交通与私人交通的关系。为保证高密度城市的运行效率,缓解人口密集区的交通压力,重点是通过加大路网密度和公共交通密度的办法,来提高公共交通的分担率。东京在市中心地带,拥有两条环形铁路,铁路网络非常密集,仅铁路的分担率就高达48%。韩国首尔的铁路和公路相加达到了52%。北京之所以拥堵严重,其路网密度只有纽约、伦敦、大阪、东京、首尔的一半左右,人均道路面积只有纽约、伦敦的一半左右,比东京、香港低不少。我国明确提出到2020年,超大、特大城市公共交通分担率要达到40%以上。主城区的改造,重点不在私家车,而是要补公共交通的短板。

七是处理好地上与地下空间利用的关系。为降低高密度核心区域的开发强度,提高各建筑物的紧凑度,应扩大地上和地下空间利用。日本六本木能够将旧城改造成世界级商务旅游中心,就是因为注重了地面、屋顶、地下空间的充分利用,通过垂直化、多元化措施大量利用空中与地下空间。蒙特利尔建有长达32公里地下室内步行系统,形成大约900个出入口,连接着包括办公、商业、居住、大学、各类车站、停车场、酒店、剧院和音乐厅、博物馆等,人们可以方便地在近百座大型综合建筑物中穿行。东京的新宿站是最集中的地铁站,地下长度平均1.5公里,分五层都设有自动电梯。挪威首都奥斯陆的阿卡布吉、巴黎的拉德芳斯等,将主要公交道路分流到地下,留给行人尽可能多的地面空间,提升了公共空间的舒适度。香港的人行天桥,形成了庞大的空中步行系统。

八是处理好经济功能、居住功能与生态功能的关系。在开发强度下调后,腾出了更多空间可以用于绿色、水网建设。尽管旧城不能像新城有500米见园,1000米见水的条件,保留大面积的生态空间,但在有条件的区域建设有规模的公园和湖面,有利于改善人居环境。伦敦的绿网建设、巴黎的环形绿化带建设、纽约的公园建设,以及上海袖珍花园建设等,既有大型公共绿地、公园、水系的建设和保护,也有小型公共绿地、公园和水系的见缝插针,其实践已经提供了不少可资借鉴的案例。日本六本木的改造,就是通过保证集住宅、办公、商业于一体的综合型高层建筑拥有充分的绿化面积,项目以森大楼为中心,利用19米的落差,连结不同高度的平台、绿地空间与广场,落成垂直花园城市景观,形成新都市形态。

三、“中优”需要从关键环节着手推进

一是逐项对照国家中心城市建设的任务,参照国内外城市更新的经验、《城市更新4.0·迈向卓越的全球城市》白皮书提到的一些理念和构想,对主城区每个区域的现状和应当承担的功能进行梳理,分区明确开发强度、建筑密度、重点功能配置、人口、要素和产业的集聚要求,按照建设紧凑型城市的原则,进一步完善主城区土地利用规划,明确各区域的开发强度、各中心和组团的功能、各街区和各类建筑的尺度。提出一般要素、产业和功能疏解实施方案及目标。建立科学合理的空间权益调节和激励机制,更加有效地利用土地。在商业中心区,要强化立体开发,增加地下空间的利用。同时优化中心区商业与居住用地,促进商业与居住功能的融合。

二是按照宜业宜居要求,推动公共服务质量、产业载体功能、城市智能化程度、绿色发展水平迈上新台阶。扩大生态空间的配置,引导交通向地下和空中发展,大幅度提高公共交通的分担率。增加具有历史文化气息的步行街数量,加快推进海绵城市、智慧城市建设步伐。打造一定范围内的综合性社区服务圈、便民生活圈等。

三是加快建设开放式街区,在明确更新改造单元的基础上,破除街区被众多围墙分割和栓塞,导致平均路网间隔较大,断头路数量多,车辆和行人出行不方便的现状,通过调整单位、学校、住宅管理范围和方式,调整街区尺度,扩大小型街区数量,增加路网密度,撤除多余围墙等,使每平方公里能够达到更多的交叉路口。

四是加快配置新兴时尚的高品质功能,包括科技创新功能、现代教育和医疗功能、智慧管理功能、多样化的文化艺术功能、丰富多彩的娱乐功能等,让中高水平的科学馆、研发设计中心、学校、医院、信息中心、音乐厅和剧院、体育中心、展览馆、文化艺术中心、新兴金融和购物中心、高档次商务和会展中心、大型文化产业城、双创载体等成为主城区标配。结合这些功能打造,增设一些地标性建筑。

五是结合供给侧结构性改革任务,建设更新改造的法规体系,将更新改造中的矛盾和问题纳入法制化轨道解决,包括出台城市更新办法、城市更新办法实施细则、旧城改造节约集约用地管理办法等,进一步修订完善城乡规划条例、历史风貌保护条例,并进一步完善配套政策,形成一整套关于实施包括土地利用条件、拆迁补偿指导标准、容积奖励、融资制度、财政补贴、审批流程、实施决策机制等配套政策。

六是探索以政府主导的更新改造模式。从各国实践看,不同模式的存量用地再开发,都建立了一套严格的法律政策体系,详细规定了实施的内容、目标、程序、各方的责任义务等相关内容。各国政府在旧城改造中,除制定相关规划和实施方案外,还通过行政、经济、法律等手段,介入重建和改造。尤其是在政策制定、计划和规划审批、重大项目的统筹和协调、债权或基金发行、督促和监督等方面,以及通过大型文化产业项目、教育和医疗资源、综合型文化体育场馆等配置带动城市更新中,政府必须发挥主导作用。为适应更新改造需要,甚至可以设置专门的职能机构,以及适当的行政辖区调整。(盛毅,四川省社科院研究员,《经济体制改革》主编,四川省学术和技术带头人,四川省决咨委委员,享受国务院特殊津贴专家,承担国家社科基金课题和省部级课题20多项,获得省哲学社会科学奖10次,2016年获四川省首届杰出人才。) 

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(责编:沈王一、王金雪)

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