深化“供改”与“综改”走出山西创新驱动转型升级新路

转型综改试验区建设，是党中央、国务院赋予山西的重大使命，是破解山西资源型经济发展困局、推动经济转型升级的重大决策，也是塑造山西美好形象、实现山西振兴崛起的希望之路。山西省第十一次党代会报告，将深化转型综改试验区建设看作是“一场深刻的革命，是山西的二次创业”，提出了以深化转型综改试验区建设牵引全省经济转型升级的战略任务，这是在新常态下，贯彻落实新发展理念，进一步加快走出创新驱动、转型升级新路的重大战略选择。

一、认识综改区建设新阶段新特征

从2010年12月山西省综改区获批以来，山西省综改区建设一直受到党中央、国务院大力支持，也承载着全省人民的热切期盼和厚望。6年多来，全省上下紧抓这一难得机遇，先行先试，积极作为，做了大量富有成效的工作，取得了重要进展；同时，也要看到，我省综改区建设的路径还不清晰、推动改革发展的办法不多、改革成效不大，试验区建设对全省转型发展的支撑作用还不够有力，资源型经济转型的深层次问题还没有从根本上破题。转型综改试验区建设推进到今天，宏观经济环境和政策背景已经发生了巨大变化，对综改区建设提出了新要求，产生了深刻影响。

从国内环境和政策看，我国经济发展进入新常态，推进供给侧结构性改革，成为围绕五大发展理念、创新和完善宏观调控方式、适应把握引领经济新常态的重大战略性举措。新常态下，经济增速由高速增长转向中高速增长，经济结构由低中端转向中高端，增长动力由要素驱动、投资驱动转向创新驱动。随着中央对我国经济发展进入新常态的准确判断，我国推动经济社会发展的理念、思路、战略、政策举措、体制机制都发生了重大调整和改变。一是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府宏观调控作用，统筹把握处理政府和市场的关系，是指导经济体制改革的基本原则；二是坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展新理念，是推动经济社会发展的根本方针；三是全面深化改革，特别是供给侧结构性改革，是现阶段提高供给体系质量和效率的动力源泉；四是实施创新驱动战略，推动以科技创新为核心的全面创新，成为推动经济发展转型的核心支撑。这些变化是谋划、定位综改试验的重要指导。

从山西发展的新阶段看，经济增速断崖式下跌、政治上塌方式腐败都使转型升级的任务更为迫切，“一煤独大”、“一股独大”畸形的经济结构使结构优化、转型升级成为内在要求，供给侧结构性改革使综改区建设处于新的历史拐点。一段时间以来，山西GDP增速从2011年的谷峰12.9%下跌至2015年的谷底3.1%，增速位列全国倒数第一第二，全省上下经历的结构失衡、市场巨变带来的切肤之痛前所未有，由此对转型发展有了更深切认识，推进转型的紧迫感明显增强，实现转型升级、加快创新驱动、促进经济健康稳定发展成为全省共识。长期以来，我省与煤炭相关电力、焦炭、冶金等产业占全省GDP的35%～40%，占规模以上工业增加值高达90%以上。这种“一煤独大”高度依赖资源的经济发展模式，导致山西经济“成也煤炭、败也煤炭”。尽管当前煤炭市场有所回暖，但无论煤价如何变化，决不能动摇转型的决心。必须抓住世界新一轮科技革命机遇、顺应产业转型发展大势，彻底丢掉煤炭再现辉煌的幻想，彻底摆脱对煤炭的过度依赖，加大新兴产业培育发展力度，推动产业结构优化升级，以产业转型带动经济转型，坚定不移走上转型之路。唯有此，才能实现山西经济浴火重生、再振雄风。

二、把握综改区建设新内涵新要求

在我省转型升级的关键期，中央提出的供给侧结构性改革赋予转型综改试验区新的内涵。我省第十一次党代会报告用“五大发展理念”为指导，深刻揭示了山西资源型经济发展面临的困难和矛盾，指出了五大难题：即“资源型地区创新发展难题、结构性矛盾突出地区协调发展难题、生态脆弱地区绿色发展难题、内陆地区开放发展难题、欠发达地区共享发展难题”，并从破解难题入手，提出了实现“能源产业向绿色低碳转变、产业结构向多元化中高端转变、发展动能向创新驱动转变、发展形态向园区化循环化转变、城乡统筹向一体化转变、经济增长向平稳健康可持续转变的‘六大转变’”的目标任务；同时，从四个层面提出了推进综改区建设的举措，即争取国家支持、用好省内事权、对标发达地区、鼓励基层探索。这些论述深刻阐释了综改区建设的新内涵，明确提出了综改区建设的新任务新要求，是推进综改区建设的重要遵循，为我省综改区建设、在未来经济发展中赢得主动指明了方向。

剖析转型综改试验的内涵，转型是目标，核心在创新，综改是保障。转型综改试验的总目标是转型，包括发展方式和发展理念转变、动力结构转化、产业转型升级、社会转型、生态修复、城乡统筹、民生改善等等。所有这些转变都依赖于以科技创新为核心的全面创新来驱动；都必须以重点突破的供改、综改释放经济转型新动力，以实质性推进“攻坚克难”的全面改革来保障。也就是说，转型综改试验目标是转型，两轮驱动是创新和改革，改革创新是决定转型综改试验命运的关键。唯有深化供改、综改，全面实施创新驱动转型升级战略，通过深化配套改革、创新制度供给，重点在行政审批制度改革、国企国资改革、生态文明建设等方面大胆探索，通过要素供给的优化配置和叠加组合，破解生产要素过度向资源型产业集中的问题，才能实现山西至为关键的结构优化，创造新供给，满足新需求，打造山西经济发展新动力，提高区域经济的全要素生产率；才能破解制约资源型经济转型的体制机制障碍，实现主动转型、创新转型、深度转型和全面转型，走出资源型经济转型发展之路。

三、先行先试走出山西转型新路径

资源型经济转型是世界性难题，不是短时间可以完成的，必然经历一个长期且艰苦的过程，山西也不例外。这就要求我们既要有打攻坚战的决心，也要有打持久战的准备。针对综改区建设面临的一系列瓶颈制约，要将解决问题的一系列政策和机制需求，有效纳入到全面深化改革特别是深化“供改”与“综改”的议程之中，形成综改牵引、创新转型的“政策推力”，搞好顶层设计和科学规划，在体制机制上抓紧破题，在改革试点上迈出更大步伐，在先行先试中开辟资源型地区振兴崛起新路子。

（一）用好先行先试权，聚焦重点难点谋改革

纵观改革开放以来我国设立的各类试验区，其基本特征在于国家赋予其综合配套改革的“先行先试”权，核心在于体制机制的创新或“制度创新”。旨在“由‘外在政策推动’向‘内部制度变迁引导’的区域经济发展模式转变”，其目的在于通过先行地区试验一些“具有国家层面意义的重大改革开放措施”并总结改革经验，进而对全国改革发展与区域经济发展起到“带动和示范”作用。我省综改区启动以来，在一些重点领域和关键环节的改革取得了重要进展和突破，但对于“先行先试”这一转型综改的关键所在和最大政策，无论是在认识层面，还是操作层面，还存在差距。全省上下还需进一步解放思想、大胆先行先试，把“供改”与“综改”紧密结合起来并作为我省改革的主抓手，重点在行政管理体制改革、国企国资改革、开发区体制机制改革，以及土地、金融、人才等要素市场改革等方面大胆探索、破题发力，以体制机制创新确保转型升级。

重塑改革机制。处理好顶层设计与基层探索的关系，在总体原则方向确定的前提下，鼓励地方、基层结合各自实际大胆试验、大胆创新，给基层改革创新足够的空间和时间。扩大综改试验范围。认真总结近年来我省省、市层面先行先试、扩权强县试点的成功经验，鼓励省域范围内市县区围绕当地经济、社会发展瓶颈和短板，设计和申报先行先试“主题”，由省委、省政府大胆授权，扩大综改试验的范围，以“点”的突破带动全省综改试验“面”的突破。建立激励机制和容错纠错机制。在干部人事制度改革方面，要处理好激励和约束的关系。容忍改革者犯错误，容忍改革失败，为地方基层大胆试验创造良好环境。全面落实习近平总书记提出的“三个区分开来”要求，保护作风正派、敢作敢为、锐意进取的干部，从机制上为改革者提供容错保障，让改革创新者没有后顾之忧。

（二）坚持供给侧结构改革为主线，积极实施需求管理

供给侧与需求侧是经济发展的“一体两面”。这就要求我们，既要有眼前经济的稳定增长，又要考虑长远的可持续发展，在兼顾需求侧的同时以供给侧为主导推进结构性改革。对于山西来说，要突出资源型经济转型这一核心，抓住结构性改革这一关键，深化配套改革，在强化需求侧结构改革的同时，更加注重在供给侧结构改革上精准发力，有效破解结构性矛盾突出、经济下行压力大、抗风险能力弱等难题。运用市场化、法治化方式，抓好煤炭钢铁电力去产能，推动企业兼并重组，做好职工分流安置工作；补齐人口城镇化这个短板，有效降低房地产商品房库存；有序开展市场化债转股，降低企业负债率，大力发展直接融资；进一步降低企业制度性成本、人工、税费、社保、物流等成本；着力补齐人力资源、科技创新、生态环保、基础设施、脱贫攻坚等短板，特别是通过改进制度供给，大力激发微观经济主体活力，重塑经济稳定发展的新动力。同时，在强调供给侧结构性改革为主线的同时，要从山西实际出发，兼顾需求侧管理。要坚定不移抓好重点领域投资，促进投资较快增长；大力培育消费热点，挖掘消费需求，推进供给结构和需求结构相适应、消费升级和有效投资相促进、区域城乡发展相协调，扩大消费对经济增长的贡献。

（三）实施创新战略，以创新引领经济转型升级

让创新成为引领发展的第一动力，这是我省必须完成的时代命题。要以科技创新为核心，通过实施技术创新、产品创新、企业创新、商业模式创新、管理创新、体制机制等全面创新，以创新引领实体经济转型升级。要深化科技管理体制改革，构建以创新为导向的要素配置模式，激发创新创业活力。实施企业创新能力培育工程，加快高新技术企业和创新型企业培育。立足我省产业转型方向部署科技创新链和资金链，推动设立科技创新发展的各类联合基金。建立完善科研经费管理、成果转化、资源共享、用地、人才等科技创新政策。实施以增加知识价值为导向的分配政策，加大对科技人员的激励力度。加强高科技人才队伍建设和创新型企业家、技能型人才的培养，支持具有山西本地特色办学试点工程。开展科技成果转移转化试点，建立省级科技成果转化引导基金。鼓励发展创投引导基金，推动现代科技与现代金融深度融合。加快转型综改示范区、科技创新城建设，支持高新科技园区在科技体制、科技成果转化方面率先探索。完善科技创新券政策，支持科技型中小微企业购买创新服务、开展技术合作。发挥太原市国家小微企业创业创新基地示范城市的示范作用，完善创新创业载体和创客经济发展各项政策，形成大众创业、万众创新局面。

（四）深化企业改革，营造公平竞争良好环境

山西作为全国的老工业基地和传统的能源重工业基地，国有工业企业众多，深化国有企业改革是经济社会发展的基础也是转型发展改革的重点；同时，民营经济发展严重滞后，如何创造各种所有制公平竞争、平等准入的市场环境，鼓励、支持、引导民营经济发展，充分释放并激发市场主体活力，发挥企业家在创新转型中的作用，是当前必须解决的问题。

深入推进国有企业改革。以供给侧结构性改革为重点，加快推动国有资本流动和配置优化，推进具备条件的股权进入国资流动平台，运用协议转让、大宗交易、可交换债等多元方式盘活低效资产。在去产能中，要通过法律和市场手段，推动企业兼并重组、破产清算。在一般竞争性领域，加大国有资本的退出力度，加快劣势国有企业破产重组步伐，实施主辅分离、辅业改制，分离企业办社会职能。鼓励国有大型企业引入战略投资者，吸引国内外知名企业、民营企业等各种所有制经济参与国有企业改造，推进一批国企集团整体上市或核心资产上市。建立完善现代企业管理制度，通过理顺管理层与董事会以及国资委的关系、实施员工持股、实现管理层的市场化选聘、推进国有控股上市公司实施中长期激励等，激发企业内在活力。

创造非公经济加快发展公平竞争环境。进一步强化产权保护，推进产权保护的制度化、法制化。要以公平为核心，保障民营企业权利平等、机会平等、规则平等。打破民营企业在项目招投标、政府采购、市场准入等环节面临的隐性壁垒，推进民营企业与其他所有制企业在投资审批、土地、外贸、融资、财税扶持方面待遇的公平化。按照“亲”“清”原则，构建新型政商关系，重塑政府形象。政府要摆正位置，坚持“市场决定”而不是政府主导，打造统一开放市场和竞争有序营商环境，真正建设成服务型政府；企业和企业家要恪守法律至上信念，把依法经营、遵守规则作为生存发展的根本。在政商关系的处理上，要做到依法依规、有节有度、光明磊落，努力营造廉洁高效政务环境、公正诚信市场环境、严明规范法治环境、安心创业社会环境。

（五）建立新兴产业推进机制，构建中高端现代产业体系

改变我省“一煤独大”资源型结构，构建多元化中高端产业体系，实现产业转型是我省转型升级的首要任务。核心是煤炭产业清洁低碳、安全高效发展和非煤产业多元化、规模化、高端化、高效化发展。要从实施结构改革入手，让市场在资源配置中起决定性作用，从优化供给和改善需求两侧精准发力，主要运用市场化办法并辅之以差别化政策，既大力支持服务业和新兴产业发展，又要促进传统资源型产业改造升级。要依靠创新驱动，辅之以差别化产业政策引导，实施六大工程，促进产业有进有退，由全球价值链中低端向中高端跃升。坚持通过市场竞争实现优胜劣汰，鼓励企业兼并重组，强化环保、安全、能耗、用地等标准，促进落后、过剩产能退出。要实施传统产业转型升级行动计划，推进企业加快技术改造和设备更新。顺应煤电化、煤焦化一体化发展趋势，以煤炭安全绿色智能化开采和清洁高效低碳化利用为主攻方向，促进煤炭由燃料向原料与燃料并举转变，加快电力体制改革、加大煤电一体化建设，打造煤炭工业的升级版。建设创新平台，开展区域集聚试点，推动新兴产业集群发展。要在行政管制、税收差别、收益分享等方面进行创新，依靠改革开放，拓展新兴产业发展空间，大力发展高端制造业、现代服务业等非煤产业。

（六）推进要素市场改革，优化资源配置效率

创新人才引进机制。营造吸引国际化人才、高端人才的良好环境，探索海外科技人才团队式引进政策，创新省级各类人才专项资金使用方式，建立与国际规则接轨的高层次人才招聘、薪酬、考核、社会保障等制度。改进科研人员薪酬和岗位管理制度，加大对本土领军人才的优选和培养力度。积极发展现代职业教育，引进国际知名机构在晋合作办学，加强产教融合、校企合作培养高技能人才，推进高技能人才培养基地和工作室建设。

强化金融对实体经济支撑。完善多层次金融机构体系，加快民营银行、中小金融机构发展。扩大债券市场规模，支持银行间和交易所债券市场协同发展。鼓励和引导私募股权、创业投资基金发展，扩大多元化金融产品供给支持产业发展。在服务中小企业方面，完善“助保贷”、“银税贷”等有效融资模式，探索设立中小微企业融资模式创新的“过桥”基金，扩大融资性担保机构风险补偿资金规模，防范企业出现代偿风险，降低中小企业融资成本。

加快土地等要素市场改革。推进农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。推进农村宅基地制度改革，对农民住房财产权作出明确界定。在试点基础上，将目前开展的建设用地增减挂钩项目和工矿废弃地复垦利用改革在全省域范围内推广。探索尾矿库节约集约用地管理新模式，开展重度盐碱未利用地转化为建设用地改革。推进矿业土地综合整治，允许土地复垦节约出来的用地指标到市场上公开交易，建立省级占补平衡指标交易平台，拓展重大项目用地空间。

（七）持续推进政府职能转变，依法依规加强监管

政府改革已经成为推进“供改”和“综改”的关键。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须把简政放权、放管结合、优化服务改革不断推向纵深，进一步营造稳定、透明、可预期的办事创业环境。减少政府对经济的干预，以降低制度性成本为目标，推动政府市场监管与经济转型发展相适应。

加大简政放权力度。继续推进行政审批制度改革，大幅度减少、规范政府对矿产资源、投资、土地、金融等资源的直接配置和审批权限，消除暗箱操作、权力寻租、政府信用缺失土壤；加强政府机构和职能优化整合，全面实施“单一窗口”模式，进一步提升政府行政效能；强化基层政府能力建设，实行财权下放与事权下放同步配套；完善企业、公众参与政府决策的机制，鼓励行业协会、商会等社会中介组织发挥应有作用。

加强和改进监管。推动政府监管体系改革，监管方式从管理到治理转型升级，更加注重平台化治理和行业协会治理；创新政府监管技术手段，充分运用互联网、大数据等技术提高监管能力；在“放管服”基础之上，继续深化政府监管体制改革，特别是环保、食品质量、安全等监管，通过有效的市场监管提供良好的市场环境。

（作者单位：山西省社会科学院、太原市农业广播电视学校）

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