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扶贫经验的国际比较:农民组织化建设的视角

 黄林 李康平

2017年04月17日11:34    来源:人民网-中国共产党新闻网

农民组织化建设是推进扶贫开发的重要途径,农民合作社是农业组织化建设的具体实现形式。美国、丹麦、德国和日本等发达国家都把发展农民合作社作为反贫困的重要举措,并推出一系列加强农民合作社建设的举措。发达国家的经验对我国推进农民组织化建设具有重要启示意义。

贫困作为一个世界性难题,一直以来都是各国共同致力解决的重要目标。无论是发展中国家还是发达国家,都存在着一定数量的贫困人口,各个国家和地区为解决贫困难题都采取了相应的对策。经过多年来的反贫困实践,国外在反贫困领域积累了财政扶贫、微金融扶贫、教育扶贫、旅游扶贫、产业扶贫等一系列丰富经验。尤其是在加强农民组织化建设、推进农业现代化方面,美国、丹麦、德国、日本等都取得了显著成效。当前,我国仍有14个集中连片特困地区、12.8万个建档立卡贫困村、5575万建档立卡贫困人口。在我国深入实施精准扶贫战略、全面建成小康社会的过程中,研究和借鉴国外反贫困行动中的有益经验,对加快我国反贫困进程,提高扶贫工作成效具有重要现实意义。

农民组织化建设是提高产业扶贫成效的重要突破口

(一)产业扶贫是推动贫困地区脱贫的根本路径

支持贫困农户因地制宜发展特色产业,是帮助贫困群众脱贫致富,实现持久脱贫的坚实基础。作为产业扶贫的主要载体和最终目标,经过多年来的努力,我国农业现代化建设取得了巨大成就,但与全面建成小康社会的要求相比,还存在一些问题。其中农民组织化程度低、对接大市场及抗风险能力弱造成了贫困农民持续增收困难,成为脱贫后返贫的最突出问题。美国、德国、日本等发达国家反贫困的经验表明,推进农民组织化建设,有利于克服市场经济周期性变化对农户生产的制约,实现产业融合发展,确保农户能够分享增值收益。当前,农村的社会资本存量越来越少,农户通过加入各种合作组织,可以显著提高农村社会资本的占有能力,进而提升产业发展的成功率和脱贫的可持续性。

(二)当前我国农民组织化建设问题突出

在现代化进程中,伴随着农村改革的推进,农民组织化建设也取得了一定的发展。目前,我国已建立一百多万家不同形式的农民合作社,但绝大多数是按照出资额占比来分享决策权。作为资本方的龙头企业、农业大户,实际上支配了合作社的决策和运营,农民只是形式上的合伙人,缺乏决策权,无法公平分享合作社收益。

同时,作为个体的农民,不仅组织能力不足,处于社会弱势地位,而且组织合作不够规范,组织与会员之间的利益关系不够紧密,没有明确的约束,存在较大的不稳定性。组织化程度不高,服务水平低,服务基本停留在信息、技术咨询等层面,提供加工、储运等配套服务能力较弱,吸引力、凝聚力不强,尚不能适应新时期农业升级发展要求。

此外,贫困地区由于受经济文化等因素影响,专业经济合作组织处在初步发育阶段,农民合作社经营规模较小,整体实力不强,人员素质也不高,管理缺乏经验,发展还比较脆弱。农民组织化发展也缺乏相应法律保障。

国外农民合作组织发展的成功经验

在西方发达国家,农民合作组织已有170多年的发展历史,其法律法规、治理结构、管理制度、政策支持、运作模式等比较成熟,在推进农业现代化和助力贫困人口脱贫方面发挥了极其重要的作用。

(一)美国农场主合作社

美国的农民合作组织起源于19世纪初期,发展至今已有近200年历史,至今依然在农业生产、农产品贸易、农业技术推广等领域发挥着不可替代的作用。

在美国,农业以家庭农场经营为主,合作社则以家庭农场作为基本的农业生产单位。因此,美国的农民合作社通常也被称作农场主合作社。一个农场主往往在不同的经营环节同时参加多个不同的合作社,渗透到销售、供应、服务等各个方面。美国农业合作社的种类繁多,覆盖各个层面。起初,合作社按照服务功能可分为销售合作社、供应合作社、服务合作社三类,发展到现在多为综合性的合作社。据美国农业部的统计数据,美国现有农民合作社超过4000个,拥有300多万社员,年交易额超过1000亿美元。其中,销售和加工服务型合作社超过1600个,物资供应服务型合作社超过1200个,服务型合作社超过400个。由合作社加工的农产品占全美总量的80%,农民所使用的化肥和农药中44%来源于合作社,另外农民得到的贷款中也有40%来源于合作社。

总的来看,美国农场主合作社有以下五个特点:一是股本金具有稳定性。通常入社社员必须承购10000—12000美元的股金,且不能自由退股,只能将股份转让,以便束缚社员和确保股金基数。二是社员享有同投资额相当的交货权,而且交货权益(包括增值收益)可以转让。三是通过发展加工业提高产品的附加值,从而增加社员收入。美国农民合作社将其主要业务定位于对原料农产品进行加工增值,而社员也从纯粹的农业生产者向产业链的前端推进。四是在管理方面,将“一人一票制”的民主管理同委托专家管理相结合。美国的农民合作社同时拥有顾客、资助者、社员以及所有者四种角色。五是实行以交易权分红返利为主的利益分配机制。在对合作社的盈余进行分配时,按照社员与合作社的交易量进行分配。

(二)丹麦农民合作社

最早的丹麦农业合作社是成立于1882年的奶业合作社。1884年,丹麦出现了第一家面包房合作社。以合作乳品加工厂为起点,丹麦于1884年成立了第一个从事奶牛配种的合作种牛俱乐部,1895年又成立了第一个从事奶牛个体产量记录和牛奶质量分析的合作控制协会。经过一百多年的发展,丹麦的农业合作社已发展成专业化、国际化的大型经济集团,在国家经济中发挥着举足轻重的作用。

目前,丹麦全国90%以上的农场主都加入了一个或者多个合作社。在猪肉、奶制品、草种、皮草、谷类和饲料等领域,合作社完全占据主导地位。2011年,丹麦合作社产品的市场份额,生猪屠宰占86%,生猪生产占68%,牛奶占96%,皮草占98%,饲料化肥占80%,水果蔬菜占60%。哥本哈根皮草合作社已发展成为世界上最大的皮草行和世界上最大的全球皮草贸易中心。丹麦王冠集团是由丹麦农民共有的合作社,目前是全球第二大、欧洲第一大猪肉屠宰场。

丹麦农民合作社具有以下五个特点:一是宽进严出的社员资格。丹麦合作社的社员资格是开放的,但合作社社员的资格不能用来买卖,社员在退出时不仅会失去所占有的股份,同时还必须支付合作社净债务中的份额。二是合作社的专业化。这种专业化不仅体现在生产技术的专业化上,更体现在管理与经营的专业化上。三是按交易额进行利益分配。社员按照向合作社提供的农产品数量取得收入,合作社盈余部分则按照社员与合作社的交易额按比例分红。四是“一人一票”的民主管理原则和决策机制。基层合作社的最高权力机构为全体社员大会,实行“一人一票”和“少数服从多数”的决策程序。五是提供最优惠的交易条件。合作社以尽量高的农产品价格销售和尽量低的投入品价格购买从事经营活动。

(三)德国农民合作社

合作社在德国的发展起步于19世纪中后期。1864年,在农业歉收和饥荒的困境下,莱夫艾森在魏尔布施(Weyerbusch)建立了一个作为慈善和接受外来援助机构的“面包合作社”(Brodverein),这是德国第一个合作社。经过一百多年的发展,合作社已扎根于德国社会经济生活的各个方面,从农业到消费、住房、保险、金融等,已发展成国民经济的重要组成部分。截至2009年底,德国农业合作社共有2675个,拥有合作社成员约180万人,几乎所有的德国农民都是一个或多个农业合作社成员。

德国农民合作社的成功运行和发展离不开德国农业合作社自身的优势特点。概括起来,德国农业合作社主要具有以下五个特点:一是社员加入合作社要有一次性投入,具体金额及其使用、分配办法由章程规定。二是合作社实行董事会、监事会和社员大会分权制的治理结构。德国《合作社法》规定了合作社的整体结构类似于股份公司,具有法人主体地位,由董事会、监事会和社员大会组成,社员一人一票,可为对合作社经营做出特殊贡献的社员设置投票权,但最多不超过三票。三是农村金融健全。实际上,德国合作社的主要起源之一就是信贷合作社。其后,在德国合作社特别是农业合作社发展过程中,合作金融发挥了至关重要的作用。四是严格的审计制度。合作社法定审计制度是德国合作社实践中一个富有特色的做法。合作社成立前必须经当地合作社审计协会批准,成立后必须加入所在地区的合作社审计协会,并接受定期审计,合作社日常业务往来、资产状况、董事会的管理方式和经济效益均纳入审计范畴。五是适当的政府扶持。在德国农民合作社发展过程中,政府通过立法、信贷、财税、资金等一系列措施来保证合作社的合法权益,以促进合作社的发展。德国基本法就明确规定,“促进合作制”“支持合作自助”,并把这种促进和支持作为“优先目标”。

(四)日本农协

二战结束后,日本经济民主政策取得了一定的进展,根据1947年11月颁布的《农业协同组合法》,日本建立了农协组织。日本农协全称为“农业协同组合”,是由农民自发组成,并代表农民自身利益的合作经济团体。作为一个完整的体系,日本农协在组织架构上包括基层农协、县一级联合组织和中央联合组织。根据业务类型可以分为专业农协和综合农协。

由于日本农协以“为农民服务”为宗旨,农协组织遍布日本全国的市町村,几乎把每个村庄的所有农户都组织起来,使农户与农协紧密结合在一起,为农民的生产和生活提供全方位的服务。目前,日本有1000余个基层农协,全国99%的农户都加入了农协,远远超过了欧美农业合作社发达国家的比例。据统计,截至2014年12月,日本共有各种全国性农协联合会18个,都道府县农协联合会207 个 ,基层综合农协708个,各类专业农协2011个。日本90%以上的农户 是农协的社员。农协共有社员969万人,其中,正社员472万人,准社员497万人。

日本农协具有以下五个特点:一是集合作经济组织、行政辅助机构和政治压力团体于一体。在承担农业生产销售职责的同时,代表农民向政府反映诉求,维护农民利益。二是综合农协和专业农协共存,综合农协负责信贷、购销、保险、互助等职能。专业农协专门负责某类农产品的销售和加工、生产指导和生产资料购买。三是业务功能广泛,以金融为支柱开展综合经营。四是重视教育,全国和县一级农协都设立教育培训中心。五是政府扶持力度大。例如,农协比一般民间企业赋税低14%左右,对农协经营性和会员生产性共同利用设施建设,政府给予50%的补贴。

国际经验对我国推进农民组织化建设的启示

作为构建新型农业经营体系的重要组成部分,发展农民合作社,有利于扩大农户间的合作与联合,逐步形成多元化、多层次、多形式的经营体系,有效地为农民提供产前、产中、产后各个环节的服务,提高农户的市场谈判能力和竞争能力。农民合作社是扶贫对象产业发展与市场连接的重要载体,也是加快我国农村全面发展,形成精准扶贫长效机制的一个重要突破口。尽管受历史、经济、社会人文环境的影响,以及农业条件、农民状况的差异,各国农业合作社在业务构成、组织形态、治理结构以及治理机制等方面存在一定差异,但美国、丹麦、德国、日本等西方发达国家在长期探索农民合作社建设和推进反贫困实践中还是存在很多共性的东西能够对我国提升农民合作社建设水平提供有益的借鉴与启示。

(一)保持农村合作社的自主性质

当前,我国已有的农民合作社大多具有政府领办、集体主办的性质,加入合作社的农户更多是为了享受政府转移出来的利益,缺少自治的足够激励。农村合作社本身就是农民为自我服务的经济组织,而良好的运行机制是促进合作社健康发展的内在动力。促进农民合作社健康、可持续发展,必须逐步改变那种政府领办、集体主办的合作社现状,真正把权力下放给农民,调动和提高农民的积极性。在形式上,可以多鼓励农村大户和农村能人作为带头人,建立农民自己的农村合作社,并开展社员自治管理。

(二)全面改善农村金融生态环境

农民合作社的发展离不开金融的支持。德国、日本等国农民合作社建设的经验表明,健全的合作金融体系是合作社得以成功的重要原因。目前,我国农村仍然存在金融服务缺位和金融资源供应不足的问题。解决合作社发展的资金问题是推动农民合作社发展的主要着力点。一方面,政府应当鼓励和引导开发性金融机构、政策性金融机构、商业性金融机构建设农村金融市场,并给予相应的优惠扶持政策。另一方面,鼓励专业合作社内部开展信用合作,通过社员内部融资、资金助学等方式,发挥信用合作“依托于产业、服务于产业”的积极作用,多方面解决农民合作社建设所需资金的来源。

(三)建立健全完善的法律法规体系

当前,我国农民合作社的管理运行还存在管理不规范、无法可依的问题,亟需通过健全相关立法促进农村合作社的发展。我国农村合作社的发展速度并不慢,然而,与股份公司等其他经济组织相比,规模仍然很小、经济实力相对较弱。因此,我国需要制定与农村合作社相关的法律法规,将农村合作社的建立与发展,纳入规范化、制度化和法制化的轨道,保障和促进农村合作社的健康发展。美国等发达国家在发展农村合作社的过程中,在制度安排上都提供了相关的法律保障。

(四)推进区域间合作社的合作与发展

区域间农民合作社的合作是当前农民合作社发展的一大趋势。美国农村合作社的代表类型为跨区域合作社,这类合作社的主要特点是跨区域合作与联合,以共同销售农产品为主。美国的合作社是从发展销售合作社,继而扩大到供应和食品加工。我国农村合作社活动范围较为狭窄,如果实行跨区域乃至全国范围内的合作,就能够使农民获得更多的经济信息,进行技术交流,由此,不仅能够大幅度地提高农民的劳动生产率,而且可以大幅度地减少生产和销售成本。

(五)人才培养是合作社发展的智力支撑

德国合作社发展的成功经验表明,对农民合作社领导人及社员进行培训是必须长期加以重视的工作。丹麦大约有2 %的年轻人从事农业,在他们进入农业生产领域之前必须接受相应的基础教育,全面了解农业的必要知识。农民也必须经常更新自己的知识,农场主、雇员以及州农业委员等也必须轮流入学,进行技术知识更新。目前人才短缺已经成为我国农民专业合作社发展的最大瓶颈。我国应该广泛汲取丹麦、德国等的经验,为农民专业合作社的发展注入强大的智力支撑,进而增强农民参加农业合作社的内生动力,提升农业合作社的运行效率和水平。

(第一作者单位:北京大学博士后流动站,国家开发银行博士后科研工作站;第二作者单位:北京市门头沟区环保局)

(责任编辑:张凯)

(责编:洪宇<实习生>、谢磊)
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