“强筋健骨”按下“快进键”

2017年4月，青冈县祯祥镇方达东湖旅游度假村项目复工。这个投资4300万元的项目，将成为把祯祥镇绿水青山变成金山银山的一块“试验田”。

“投资前，我最担心的就是办理各类手续耗时太长。”该项目总经理方百富说。2015年9月，环评、规划、立项三项涉及工程前期手续办理的权力下放到祯祥镇，没用上一天的时间，方百富就办结了所有手续。对此，方百富高兴地说：“有这样的投资环境，我们也愿意来。要是这里的窗口有评价器，我一定给他们点个‘非常满意’。”

方百富的高兴得益于“强乡扩权”改革。

2015年9月，绥化市在区位优势突出的中心镇庆安县民乐镇、经济实力较为雄厚的青冈县祯祥镇、城镇化建设发展速度较快的绥棱县上集镇，开始推进“强乡扩权”改革试点工作。为将“强乡扩权”取得的阶段性成果进行推广与辐射，2016年8月，试点乡镇从3个扩容到18个。如此一来，像方百富一样觉得“非常满意”的投资商和办事群众越来越多。

如今，“强乡扩权”犹如一只强有力的手,为试点乡镇按下了服务和发展的“快捷键”，基层党组织在扩权中做强了服务群众和服务发展两篇大文章。

量体裁衣，权力下放依托“精准”

“因为上集镇是老县城的‘底子’，初具‘小城市’雏形。近年来，随着城镇化速度加快，上集镇的城镇管理问题凸显出来，成为影响社会管理的一个瓶颈。”在绥棱县上集镇党委书记刘润伟看来，乡镇政府缺少有效的审批、执法与行政管理权，“权力无限小、责任无限大”以及“无权管理，出事追责”，对许多问题是心有余而力不足。

和刘润伟有同样感触的乡镇干部不在少数。要想走出困境，扩权，成为不二选择。然而，对于如何扩权，则莫衷一是。

“‘强乡扩权’不是扩机构、增人员，而是优化政府组织结构，再造流程，以‘小政府’架构承接‘大权力’、坐实‘大服务’。而扩权则要本着‘精准’的原则依法依需放权，确保‘扩’出实效、‘扩’出活力。”绥化市委常委、组织部部长李锡文一语道破“强乡扩权”的内涵。

2015年10月，青冈县召开了一次由15个乡镇主要领导参加的座谈会，对于乡镇需要哪些权力展开热议。“在那次座谈会上，每个人都提出了自己的建议，也提出了目前乡镇发展中诸如权责不匹配、缺乏必要的执法权、百姓办事周期长等共性问题。”祯祥镇党委书记王帅告诉记者。

一场场这样的座谈会在绥化市各县（市、区）纷纷召开，乡镇需要哪些权力、权责怎么统一、执法权缺位怎么解决……一个个涉及权力如何下放的问题摆在绥化市委面前。

2015年10月，绥化市委对乡镇所需权力事项进行了梳理归纳，多次组织教育、发改、市场监督等22个放权部门召开专题座谈会，讨论需要下放的各项权力内容和范围，并确定下放权力的方式。

经过认真筛选、整理，各县在放权方面最大限度地满足了乡镇要求，对乡镇能够直接对接的权力采取下放、授权的方式，而涉及执法等方面的权力则采取委托或派驻的形式。

以最初的3个试点乡镇为例，因需求不同，下放的权力数量各不相同：庆安县民乐镇为53项，青冈县祯祥镇为124项，绥棱县上集镇为55项。

相对统一的是人事权的下放。以往，教育、卫生、财政、派出所等部门，其人、财、物都是由县级对口部门垂直管理，乡镇没有任何管理权限。“强乡扩权”之后，乡镇党委拥有了对本乡镇一般干部的调配权、股级干部任免权和派驻机构负责人任免建议权。

“只要乡镇财力得到有效聚集，许多群众最希望解决的事我就能办成！”王帅的底气来自于县政府赋予祯祥镇的财政管理权。仅2016年一年，青冈县对祯祥镇财政税收返还、政策内土地出让金返还共1023万元，既让乡镇有钱干事了、乡村面貌改善了，也让群众心气顺了，干部底气足了。

无论“权力版图”怎么变化，关乎民生红利的权力一直是下放的主角。实行“强乡扩权”改革后，原来百姓只有到县城才能办理的身份证受理、新生儿落户、土地使用证登记受理等20项以上事项，现在在乡镇就可以直接、便捷办理了。

不仅如此，在执法监督权向下延伸方面也最大限度满足了乡镇的需求。绥棱县把市场监督管理、安全生产、行政执法等权限延伸到上集镇后，该镇不到一个月就处理了十几起私搭乱建、违章停放、毁坏树木等行为，有效强化了社会管理。

2016年8月，绥化市《关于进一步推进“强乡扩权”改革试点工作的指导意见》出台，规定了试点乡镇所在县通过还权、委托、授权、派驻等方式，下放人事管理、财税支配、社会管理、执法监管四大类权力，各县可以根据试点乡镇实际列出具体下放权力清单。

接好用好，让百姓更有“获得感”

当权力下放时，试点乡镇能不能“接得住”，得到权力后能不能“用得好”，关乎“强乡扩权”改革成败。

在大量扩权的同时，一些乡镇干部心里也不是没有问号：“一次性得到这么多权力，乡镇的机构设置、人员素质、相应资质能否与之相匹配？”

“放得下与接得住，是改革的一体两面。”据绥化市委组织部副部长杨国宁介绍，为了让试点乡镇接得住下放的权力，绥化市委在试点乡镇进行了机构改革，成立了“两办两中心”，即在试点乡镇设立党群工作办公室、行政管理办公室和公共服务中心、经济发展中心，实行党委委员、政府助理分工负责制，确保权有机构承接、事有机构来办。

不仅如此，为了使下放的权力更好地发挥作用，在相关配套措施上，绥化市也进行了统筹谋划。

每年9月，是一年一度农村60周岁以上老年人进行“新农保”生存认证的时候，也是庆安县民乐镇邹根店村村民杜春兰和家人最“犯愁”的时候。79岁的杜春兰因患有脑血栓后遗症，一直瘫痪在床，以往每年进行生存认证时，家里人都要费劲巴力地把老人抬到县人民办事中心。所以，一提认证，老人心里就“打怵”。去年，县农保局把生存认证的权力下放到镇里，镇里相关工作人员带着指纹采录机来到杜家为老人做认证，解决了全家人的“大问题”。

这一变化得益于绥化市推广的“两单一网四平台”工作模式。“两单”即权力清单和责任清单，为试点乡镇明确权力边界，也让权责统一；“一网”即实现乡镇便民服务网与县市便民服务网数据共享——杜春兰老人的指纹信息通过民乐镇便民服务网即可传送到县农保局；“四平台”则是依托便民大厅建立的综合管理平台、综治平台、便民平台和市场监管平台，几乎涵盖涉及百姓生产、生活的所有事项。

随着这些配套措施的建立，各试点乡镇对下放的权力也用得越来越好，不到两年时间，“强乡扩权”改革就初见成效。

“看上去是给乡镇权力，其实是给老百姓便利。”谈起“强乡扩权”改革前后的变化，民乐镇党委书记朱春峰深有感触地说。试点后，囊括民政、市场监管、国土资源等部门的十多名专业干部，齐集镇公共服务中心，现场审批办结各项群众事务，既工作效率高，又降低群众办事成本。

不仅“经济账”出现变化，与之相伴的还有“时间账”。望奎县火箭镇厢兰三村村民朱建国家门前，三棵大树像伞盖一样把他家遮蔽起来。由于伐掉这三棵树需要县里审批，朱建国一直心有顾虑：“听说挺麻烦，没个个把月时间批不下来。”

今年开春，听说县里把房前屋后个人所有的零星树木采伐权下放到镇里，他立即来到镇办事中心，一上午时间就办完了相关手续。

权力下沉后，不仅老百姓能得到诸多实惠，乡镇党委政府也同样受益。

“原来看见违章建筑、车辆超载，没有权力管，现在不一样了。”上集镇镇长曹伟的感触是，委托行权后，乡镇的一些工作明显有了“抓手”。

还有个例子很有代表性。前几年，祯祥镇在全县中考和小升初的考试中，连续三年全县排名列后三，学生家长和镇党委政府都很不满意。但镇里想管想抓，却不知从何下手，学校也不听镇党委和政府的。但在“强乡扩权”之后，校长多次主动找镇政府汇报研究如何提高教学质量，并立下军立状，中考和小升初考试成绩排名不晋五位，他就主动辞职。

“‘强乡扩权’提升了乡镇党委的服务效能，也增强了百姓对政府的信任。”在杨国宁看来，“要强乡就需要扩权，扩权后能进一步强乡”的乡镇“强筋健骨”逻辑显得越发清晰。

布局未来，制约瓶颈亟待突破

如今绥化市已经有18个试点乡镇推广“强乡扩权”，为试点范围的进一步扩大提供了参考范本。然而，在“强乡扩权”改革试点工作运行中遭遇的制约瓶颈也不容忽视，亟需探寻突围之策。

“我们希望乡镇有自己的执法队伍，这对城镇管理、城镇规划都有益处。如今的上集镇，正在打造以‘徽派’建筑为主题风格的北国水乡，但在建设和管理中却遇到了种种无法解决的难题。”在刘润伟看来，法无授权不可为，乡镇政府迫切需要的权力目前并没有政策、法律依据可以“下放”，有的甚至与现有政策法律相违背。因此，在乡镇设立县政府部门分局可能是更容易操作的放权方式，既能为乡镇发展提供优质服务，也能避免乡镇为权所困。

肇东市昌五镇也面临着类似问题。昌五镇是绥化市规模较大的镇，在城镇管理中的难题也相对较多。“强乡扩权”后，昌五镇组建了行政综合执法办公室，承接市综合行政执法局管理权限，负责城镇管理和镇村环境卫生工作。但受困于没有直接处罚权，导致小城镇建设进程减缓，环境卫生、绿化等工作滞后，镇内生产经营秩序不规范。

一些尚未下放却关乎百姓利益的权力，也在许多乡镇干部的期待中。兰西县榆林镇将“低保审批权”列为最需要的权力——乡镇干部对低保户信息的掌握更充分，也能在第一时间进行核实。

有的权力“缺位”，而有的权力过剩。“农产品检验的权力虽然下放了，但我们有点儿接不住。”在刘润伟看来，类似于这样需要专业技术人员、专业检测设备的权力，目前乡镇还难以消化。

“一些乡镇干部能力素质不高、专业不对口，甚至一些乡镇已经10年没有进人了，人员老化、新生力量缺乏问题很突出。”据绥棱县委常委、组织部部长王立国介绍，有的乡镇农业服务中心专业技术人员偏少、年龄大，很难正常履行工作职责，尤其是有的部门下放的事权专业性比较强，在一定程度上存在接不住、接不好的问题。

对于这样的问题，杨国宁认为：“应该建立弹性制度，让权力‘收放自如’，符合乡镇实际的可以多放，经过一段时间运行‘水土不服’的，再由上级部门收回。此外，要抓好干部业务知识、资格认证和岗位技能等方面的学习培训，切实提高乡村干部承接下放权力、履行岗位职责的能力素质。”

凡此种种，都给绥化市“强乡扩权”改革提供了进一步腾挪的空间。

“扩权后，权力面对利益更加直接了。乡镇干部拥有更大的自由裁量权和处置权，但随之出现人手少、事务多，权力大、素质差的情况，如果控制不当，很可能导致权力的滥用。”在杨国宁看来，既不能“一扩了之”，又要防止乡镇“只要权力，不要责任”。另外，乡镇干部权力大了，监督制度也需要同时跟上，这既是对他们的保护，也是对工作负责。

“权力应放不放与超越实际乱放，都背离改革初衷。如何依法放权、依实接权、协调配套，应是未来深化‘强乡扩权’改革的着力点。”李锡文认为，在推进“强乡扩权”改革的探索之路上，理顺职责关系，优化政府组织结构，完善政府职责体系，促进政府职能、管理方式和工作作风转变等等，都是不可或缺的。

绥化市的“强乡扩权”改革，还有很长的路要走。但路径选对了，就一定会成功。（郭彦武　黑龙江《党的生活》记者 薛万博 李长文）

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