我国自贸试验区建设及对四川自贸试验区发展的思考

从2013年9月上海自由贸易试验区挂牌至今，我国已批准设立11个自贸试验区，初步形成了以制度创新为核心、全面对接高标准国际经贸规则，在更广领域、更大范围形成各具特色、各有侧重的试点格局。四川自贸试验区作为其中之一，应在先行先试中找到自己的特色，构建起四川的开放型经济体系。

一、四个自贸试验区取得的成效及借鉴

上海、福建、广东和天津自贸试验区设立以来，以国际高标准经贸规则为标杆，在贸易、投资、金融、政府职能转变等领域展开先行先试，积极推进各项体制机制改革，形成了数十项制度创新举措，真正发挥了改革开放排头兵和创新发展先行者的重要作用，取得了阶段性成果。

第一，高水平贸易便利化体系初步形成。四个自贸试验区积极实施国际贸易“单一窗口”，出台了大量便利措施，建设智检口岸、实施智能通关，推出加工贸易“自主核销”、原产地证书管理创新、“互联网+”免费报关等举措，通关效率提高50%以上，企业通关、物流成本也因此大幅降低。

上海自贸试验区通过开展亚太运营商计划、鼓励跨境电子商务等措施，促进了贸易结构由“货物贸易为主”向“货物贸易与服务贸易并重”转变，提升了竞争力；通过大宗商品现货市场等一批专业贸易平台的建设，初步建立形成了国际贸易单一窗口、货物状态分类监管等制度，有效降低了企业成本，进一步与国际贸易通行规则接轨，使区内平均通关时间比区外降低41.3%。

第二，高水平投资管理体系初步形成。四个自贸试验区以负面清单为核心的投资管理体制改革，进一步提升开放水平，吸引了外商投资企业在自贸试验区的集聚。自贸试验区在企业注册与投资管理服务等方面推出一系列创新举措，如“多证合一、一照一码”“商事主体证照卡”“一口受理”系统的推进，为企业节省了时间与成本。

福建自贸试验区在全国率先实施了“一照一码”，对企业实行了“一表申报、一口受理、一照一码、一章审批、一日办结”服务模式，企业的设立由29天缩短到最快一天，新设企业的数量快速增加；下放项目的审批权限，项目审批时限由原来的一年降到90天左右，基本实现了企业办事不出区；形成了事中事后监管体系，建立了风险防控清单，开展了企业信用分类的试点。

第三，高水平地方政府治理体系初步形成。天津、福建等自贸试验区陆续出台了相关条例，对管理体制进一步明确规定，对投资、贸易、金融监管、财税、人才、法治等内容进行具体规范，为自贸试验区运行提供了法律保障，也为建立高水平的地方政府治理体系搭起了基本框架。

天津自贸试验区为了配合其条例，与国家相关部委出台了100多个配套文件，初步形成了天津市政府治理自贸试验区的地方体系。

第四，金融开放创新体系日益成熟。四个自贸试验区与人民银行密切配合，在人民币跨境使用、外汇管理改革、融资租赁、金融协同创新等领域出台了数十条改革措施，进一步加大对跨境贸易和投融资的金融支持，为促进实体经济发展发挥了积极作用。

广东自贸试验区在金融先行先试过程中，在大力推进跨境人民币业务创新、外汇管理改革、资本项目可兑换等方面取得了突破。在跨境人民币业务方面，前海蛇口片区是全国跨境人民币贷款第一个试点，政策灵活，开放度高，对企业跨境人民币贷款的限制较少。运行以来，试验区内人民币贷款业务备案金额已经超过1000亿元。

第五，服务国家战略作用突出。四个自贸试验区以服务国家战略为目标，不断深化各项改革试点，相继出台若干措施，取得了初步成效。

广东自贸试验区不断扩大对港澳的服务业开放，提出了对港澳进一步开放的负面清单；不断扩大行业与港澳行业对接的范围，已经实施了与港澳建筑、会计、医疗、法律等服务机构和职业人员经备案或许可后在区域内开展工作的业务，积极推进粤港澳人才合作示范区的建设；加强与“一带一路”沿线国家和地区的合作，推动企业走出去，打造21世纪海上丝绸之路枢纽。采用“片区港”联动的综合开发模式，以港口为切入点，以片区为核心，打造国际商贸物流平台。福建自贸试验区推出了两岸商品快速验放模式、台湾居民入境签证便利政策等多项对台开放合作措施。天津自贸试验区针对京津冀一体化，推进了“在京冀地区复制推广进口商品保税展示交易模式”“与北京市服务业扩大开放综合试点对比互补试验”等多项改革创新举措。

二、自贸试验区发展的着力点

在制度创新的过程中，四个自贸试验区各有特色、成绩斐然，但也面临一些共性的困难与挑战，如改革创新呈现碎片化、各部门协同性不够、制度创新效果难以科学评估、政府官员传统的政治治理经验与自贸试验区开放创新的理念仍然存在差距。下一步，要推进自贸试验区取得更大成效，需要在以下几个方面重点着力。

第一，加强对自贸试验区全盘的战略考量，形成推进合力。自贸试验区的各项改革分头推进，但牵一发而动全身，需要从国家层面加强对自贸试验区的总体谋划与战略考量，统筹自贸试验区与国家重大战略的关系，使各方统一推进思路，形成更大合力。

第二，加强自贸试验区互联互通，推动改革创新措施落地。当前，各自贸试验区充分发挥地方积极性，推出了许多特色鲜明的改革创新措施，但同时也出现了碎片化倾向。为此，需要加强自贸试验区的互联互通，打通自贸试验区与各部委、自贸试验区各部门与当地政府上级部门、自贸试验区内部各职能部门以及自贸试验区之间的阻塞环节，使自贸试验区既能内部互联互通，也能上下、左右互联互通，形成协同效应，从而更好地推动改革创新措施的落地。

第三，理清自贸试验区制度创新的路径与边界。当前，自贸试验区制度创新的大方向已较为清晰，国际化、市场化、法治化、便利化成为自贸试验区制度创新的方向与指引，但制度创新的路径和边界并不清晰。今后，需进一步总结自贸试验区制度创新的合理路径，明确自贸试验区创新的基本边界，使地方政府的制度创新举措能够有章可循。

第四，加强对自贸试验区制度创新的成效评估与研究。自贸试验区由一个增加到四个，再到11个，如何复制已有四个取得的经验，吸收教训，使自贸试验区为中国新一轮改革开放探索出符合中国经济发展的路径，促进中国经济转型升级，提升全球竞争力，适应国际规则的变化，就要加大对自贸试验区现有制度效果的评估，但以何种标准判定可以在全国进行复制，仍需要进行科学细致的研究，才能得出相对客观的结论。既要考虑制度创新措施的静态效应，也要考虑动态效应；既要考虑单项措施的效果，还要考虑多项措施累加的系统性效果；既要考虑制度创新带来的便利化，还要考虑制度创新增加的监管成本与风险。

第五，做好自贸试验区的总体布局和特色结合。既要考虑到营造国际化、法制化、市场化的营商环境，又要与“十三五”时期“五大发展理念”对接；既要积极探索新一轮改革开放的路径，又要与地方特色结合，才能完成自贸试验区的总体任务。

三、建设四川自贸试验区的思考

当前，我国自贸试验区建设初步形成了先行先试的区域发展布局。基于上述对自贸试验区的总体理解，对四川建设自贸试验区提出一些思考。

第一，四川自贸试验区的定位。根据国家对四川自贸试验区“主要是落实中央关于加大西部地区门户城市开放力度以及建设内陆开放战略支撑带，打造内陆型经济高地，实现内陆与沿海沿边沿江协同开放”的总体要求，建议四川自贸试验区应定位为：充分发挥成都的区位优势以及联接我国西部地区与中亚、西亚、南亚和东南亚地区的贸易通道和核心枢纽作用，把自贸试验区建设成为西部地区对外开放先导区，引领内陆同沿海沿边协同开放；充分发挥成都综合改革的基础和条件，探索内陆地区开放的新路径、新模式和新经验，把自贸试验区建设成为构建内陆开放型经济新体制的示范区；充分发挥成都地处“一带一路”和长江经济带交汇点以及交通优势，把四川自贸试验区建设成“一带一路”上连接沿海内陆沿边的枢纽，逐渐与其他区域共同建设内陆开放战略支撑带。

第二，发展目标。经过三至五年改革探索，努力将试验区建设成为贸易、投资和技术创新协调发展，立足西部、辐射亚欧、占据全球价值链重要地位的内陆自贸试验区，为我国探索内陆与周边国家经济合作模式开辟新路径，为内陆地区构建开放型经济新体制，实现跨越式发展提供可复制、可推广、可借鉴的经验。

第三，几点建议。一要找准与国家发展战略的契合点。建设自贸试验区是中国推动新一轮改革开放的重要标志性事件之一。沪津闽粤自贸试验区率先启动后，在政府职能转变、投资管理制度、贸易监管模式和金融创新等领域开展了一系列制度创新和先行先试，通过负面清单和准入前国民待遇、反垄断、安全审查、产业预警、权益保护等一系列制度建设，形成了一大批可复制、可推广的改革经验。制度创新是自贸试验区的核心任务，即围绕中国新一轮开放过程中的重点、难点和关键节点开展制度创新和试验，形成可复制、可推广的经验，从而服务于国家整体战略的推进，自贸试验区发展的关键在于找准与国家战略之间的契合点。二要与“一带一路”无缝对接。“一带一路”战略和自贸试验区战略，是新时期我国全面提升开放型经济水平的两个重要战略支点，将为未来我国经济增长和结构调整提供持久动力。自贸试验区在体制机制上积极探索创新，以负面清单管理为核心的投资管理制度已经初步建立，以贸易便利化为重点的贸易监管制度平稳运行，以金融改革先行先试为依托的金融创新制度基本确立，以简政放权为导向的政府监管制度基本形成，形成可向全国复制的宝贵经验。建立四川（成都）内陆自贸试验区，能够使四川与“一带一路”战略实现无缝对接，充分发挥成都在中西部地区的辐射和带动作用，更好地服务于“一带一路”战略大局。三要找到自身特色，构建开放型经济新体系。党的十八大提出适应经济全球化新形势，必须实行更加积极主动的开放战略，完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系，这是中国经济发展模式的改变，也就是从原来的外向型经济发展模式向构建开放型经济体系转变。自贸试验区的建设也必须为构建开放型经济新体系进行先行先试，探索路径。因此，四川自贸试验区在为构建开放型经济新体系的同时，也要突出自己的特色，为四川构建开放型经济体系培育经济发展支撑。也就是说，在四川自贸试验区建设的过程中，要结合四川构建开放型经济体制、产业支撑和产业链，找到先行先试的点，达到一点通、面面通的目的。四要主动对接国际经贸规则。自2008年国际金融危机以来，国际经贸规则出现了重构的趋势。特别是以TPP（跨太平洋伙伴关系协定）、TISA（国际服务贸易协定）和TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴协议）等协定所引领的经贸规则，逐渐构成国际经贸新规则体系重构的核心内容和标准，在我国已经成为世界第一大贸易国、第二大经济体的背景下，国际经贸规则的演变必然成为我国未来发展面临的重要外部因素，不可能绕开也不可能置身事外。一方面，国际经贸规则的重构首先意味着我国未来发展的国际环境发生了变化，产生新的压力和挑战。尤其是在体制机制建设、制度规范、企业竞争力等方面面临较高的准入门槛和成本。另一方面，国际经贸规则的重构为我国在全球新贸易规则制定中发挥影响力、积极参与全球经济治理提供了可能，实现从国际规则的被动接受者向参与者和制定者的转变。（李光辉，商务部国际贸易经济合作研究院副院长，博导，享受国务院特殊津贴。长期从事开放型经济、区域经济一体化（自由贸易区）、沿边开放开发等领域研究。参与、主持过《自由贸易区发展战略》《“一带一路”战略可行性研究》等国家级和省部级课题百余个，以及联合国开发署《跨境经济合作区可行性研究》等国际合作课题；撰写、主编了《中国沿边开放战略研究》等9部书。）

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