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提高生态产品供给质量效益
为建设国家中心城市形成绿色支撑

卢伟

2017年03月01日14:24    来源:人民网-中国共产党新闻网

国家中心城市是指在全国城镇体系中具有核心控制作用,在全球城市网络体系中具有重要的功能节点作用的特大中心城市,其兼具国内与国际的双重使命,是全国政治、经济、文化、环境、服务等综合发展水平的最高代表,对周边地区的发展有着长远的带动和辐射作用。国家中心城市是国家赋予一座城市的发展使命,体现国家的战略布局。国家中心城市既要通过保护和修复生态、采取资源节约和环境友好的经济发展模式确保良好的生态本底,为城市的可持续发展奠定基础,也要探索制度绿色化的新路径,不断提高生态产品的供给质量和效益,为国家实施生态文明、绿色发展战略积累经验。

成都市地处西部成都平原的核心地带,属亚热带季风性湿润气候,雨量丰沛,具有优越的自然条件和良好的生态本底。同时,成都市地处岷江、沱江及其支流流域,河流纵横,水系众多,河网密布。因此,成都市建设国家中心城市,不仅肩负着辐射带动周边地区经济社会发展的重要作用,更是肩负着长江上游和黄河上游生态修复的重担,以及推动城市可持续发展和生态修复试点的样板作用。成都市应着力加强城市生态系统建设,修复和培育生态系统服务功能,提高生态产品供给质量效益,为建设国家中心城市形成绿色支撑。

一、成都市城市生态系统建设现状和进展

2014年7月,成都获批国家首批生态文明先行示范区,通过近年来的积极探索,成都市在城市生态系统建设上取得了一定成效。

(一)根据测算,成都市生态空间占全市国土面积的50%左右,同时,成都市生态空间分布呈现两屏多点格局,生态要素大部分集中在两个生态屏障——龙门山、龙泉山脉,而众多湿地、绿地等生态空间则呈点状分布在市域范围内。

(二)生态系统类型多样,整体生态服务价值较高。成都市生态本底由“山、水、田、林”共同构成,从生物多样性上看,成都市域内已记录的高等植物占全国总数的十分之一,占全省总数的三分之一。根据成都市对森林生态系统涵养水源、保育土壤、固碳释氧、营养物质积累、净化大气环境与生物多样性保护6大功能服务价值的评估结果显示,成都森林生态服务价值每年为256.54亿元。

(三)生态建设取得积极进展,生态和经济效益较为显著。截至2016年底,成都市共完成退耕还林132.89万亩,其中退耕地还林57.89万亩、配套荒山造林和封山育林75万亩。同时,环城生态区等生态工程的建设,不仅优化了城市空间和功能布局,也将在城市气候调节、改善大气环境、固碳释氧以及保育土壤等方面为成都市国家中心城市建设发挥重要作用。

(四)生态管理体系初步形成,体制机制改革稳步推进。目前,成都市成立了成都市生态文明建设工作领导小组,统筹推进生态文明建设工作。启动了超大型环城生态区的立法保护工作及规划建设,出台了系列方案,全力打造以“六湖八湿地”为代表的八十公里环城绿廊。建立饮用水源地生态补偿基金,探索生态移民新机制,同时,成都市积极推动建立跨区域生态建设和环境污染治理体制机制。

但随着成都市工业化和城镇化的快速推进,生态空间受到生产生活空间的侵蚀,生态系统内部服务功能有所下降,人口规模和布局不合理对生态涵养区形成较大压力,局部地区“两高一资”企业对城市生态系统形成一定的威胁。

二、成都市提升生态产品供给质量和效益的重点任务

(一)提高龙门山生态涵养带森林覆盖率和绿色产业发展水平。构建生态网络体系保护生物多样性,修复提升森林生态系统,推动地质灾害生态治理示范工程建设。逐步实施生态移民,通过实施岷江、沱江上游退耕还林和封山育林工程来提高岷江、沱江流域的森林覆盖率。调整水源地保护区和坡度大于25度的山体等区域的生态系统结构,逐渐培育以乡土树种为骨干树种,乔灌草相结合的地带性森林生态系统,实施生态林提升工程,逐步把经济林转换提升为生态林。以生态旅游综合功能区为重点,按照国际标准发展生态旅游,重点发展“高山探险·中山度假·低山养生休闲”为主题的国际山地度假旅游产业,以山地休闲度假产业为核心驱动力,重点带动山地运动、温泉娱乐、康疗养生、文化娱乐、商贸会展、生态美食及科普教育七大产业链条发展,构建绿色、现代化产业体系,在龙门山形成七大山地休闲度假产业集聚区。

(二)提升龙泉山生态涵养带水源涵养能力和景观风貌。提升水源涵养能力,开展以保持水土、涵养水源为目的的退耕还林还草、植被培育工作。对聚居林盘保护点进行整治完善,通过植被修复、景观农业打造以及传统林盘保护,构造龙泉山地区独特的田园与景观风貌。优化人口布局结构,减少人口对生态环境的干扰和影响。构建龙泉山脉若干个生态休闲示范区、两个森林公园、沱江水源涵养林、绿色廊道网络,以及五片特用林建设区,形成东部绿色屏障的整体格局。以河流、堰塘、溪水、花卉、果园、田园、菜地、村落、林盘为基础规划锦绣田园,进行林相改造和香花工程,提升植被的整体生态与景观效果,开展百湖工程建设。重点发展休闲旅游产业,发挥作为成都市东部距市区最近的自然生态纽带、氧源和绿肺的生态地位,结合生态林地、花果园地、河流水库、人文古镇等旅游资源建设的一批主题鲜明的游乐性项目,包含凤凰湖国际生态湿地旅游度假区、云绣花田、观音山生态建设示范区、洛带中国艺术古镇、亚特兰蒂斯黄金时代主题公园、黄龙溪古镇、希望农博园花舞人间等项目,将之建设成为布局合理,功能完善的成都近郊游憩带。

(三)建设环形、开敞的城市生态空间。加快环城生态管控区建设,以绕城高速公路为纽带,以河、湖、湿地为主,串联楔入中心城市的八块景观生态绿地,适度建设人工湿地,主城区建设八个大型水面(清水河生态湿地、江安河生态湿地、三圣湖、青龙湖、龙潭湖、北湖、西湖、新世纪公园生态湿地),形成点、线、面结合的城市湿地系统,到2020年,建成湔江、南湖、西湖、十方塘、羊马湿地、青龙湖等湿地公园生态节点,湿地公园面积达到3794公顷。建设第二绕城高速路生态带,构筑二、三圈层城镇之间的生态隔离,以农田和林地为主,防止城镇连片发展。在第二绕城高速公路两侧建设防护林地,两侧城镇以生态建设为重点进行风貌整治。以第二绕城高速公路为轴线,以现有优质生态资源为本底,加大两侧道路绿化、农田防护林地和节点绿地的建设力度。

(四)加强点状生态保护区建设。将现有的自然保护区与市域外的大熊猫保护区衔接,加强栖息地恢复及走廊建设,使生物多样性及珍稀动植物资源得到有力保护。规划建设邛崃天台山禁猎区等八个自然保护小区,在东部丘陵区和中部平原区保护和建设朝阳湖、石象湖、长滩湖、龙泉湖、白鹤湖等野生动物相对集中的栖息地,建立五到六个自然保护示范小区。提高已建自然保护区及自然保护小区管护力度,实施龙溪—虹口、白水河保护区三期基础设施建设,鞍子河、黑水河保护区二期基础设施建设。依托现有云顶山、红豆山、毛家湾等建设生态节点,新增龙泉花果山、柏合镇、烟霞湖、石象湖等森林公园。开展资源普查与保护、生态环境监测、规划管理、游客服务与容量调控、应急管理等基础性研究,为风景名胜区保护与发展提供技术支撑。建立健全风景名胜区专业人才培养的科学机制,加大风景名胜区人才队伍培训力度,实现业务培训的定期化和制度化,提升业务水平和实践能力。

三、成都市提升生态产品供给质量和效益的政策建议

(一)加大对生态涵养区与管控区的转移支付力度。加大对龙门山、龙泉山生态涵养区财政转移支付力度,对都市生态管控区的转移支付系数定为1,即对其标准收入与标准支出之间的缺口予以全额弥补。建立区县间财政横向援助机制,采取资金补偿、对口资金支援等形式由生态环境受益地区的政府向提供生态服务地区的政府予以财政援助,以弥补生态涵养区和生态管控区政府因加强生态环境保护而承担的额外成本,协调不同区域之间以及同一区域内不同主体功能区之间的既得利益格局。加快整合成都市目前在生态公益林建设、水源地保护、流域整治、大气污染防治以及水土保持、自然资源保护、城乡环境综合整治等领域的各类财政专项资金,设立更加综合性的“生态建设和环境保护”专项资金,对都市生态涵养区和都市生态管控区进行专项转移支付补偿。

(二)实施存量与增量差异化的产业调整政策。建立存量资产的产业退出和转移机制,综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段,加大淘汰落后产能和资源整合力度,通过采取设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换等手段,促进产业跨区域转移或退出。对不符合区域主体功能定位、特别是位于生态涵养区的产业和企业,一部分必须实行“关闭转移”,一部分则进行直接改造、转型升级满足功能定位要求,对于治污、排污不达标的企业则必须全部关停。在增量上,建立主体功能型产业准入标准,以成都建设低碳、生态的国家中心城市为标准,以构建现代工业体系和高端服务业体系为目标,按照不同主体功能区功能定位,制定不同的生态建设和环境排放标准。

(三)完善对生态超载地区的生态移民政策。加大对生态超载区“生态移民”的财税支持力度,在搬迁人口的房屋修建、生产转型、就业培训等方面提供专项资金,切实加强义务教育、职业教育和职业技能培训,增强生态移民人口跨区域转移就业的能力,鼓励生态移民人口到都市功能优化区和都市功能拓展区就业并定居。对接受生态超载区生态移民人口就业的区域和企业在财税、土地等方面给予一定优惠政策,提高接受人口迁移的积极性,以推进都市生态涵养区、都市生态管控区人口的平稳搬迁。

(四)适度调整生态涵养和管控地区的监督考核政策。对都市生态涵养区和都市生态管控区的发展绩效考核应更多地评价其生态保护和建设、基本公共服务、特色产业发展等方面的成效,建立相应的可行的指标体系,如生态环境退化一票否决制度、环境保护责任制度、环境损害追究制度等,逐步弱化对经济总量、产业项目、招商引资、财政税收等经济指标的考核,逐步引导和建立适应生态涵养区和生态管控区主体功能定位和发展要求的考评机制和指标体系。同时,根据考核结果建立严格规范的问责、奖惩和激励机制,充分发挥有效的激励和约束作用。

(卢伟,国家发改委国土开发与地区经济研究所区域战略室副主任,副研究员。主要从事区域战略、区域发展与资源环境协调发展领域研究,主持国家发改委和环保部委托“一带一路”六大经济走廊建设、城市群经济社会与资源环境协调发展、我国新型城镇化建设对资源环境影响等相关课题。)

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(责编:沈王一、王金雪)

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