以主体功能区战略谋划成都国家中心城市建设探讨

推进形成主体功能区，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。实施主体功能区战略，不仅有利于推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，增强成都国家中心城市的可持续发展能力；而且有利于成都更大范围配置资源，提升位势，增强对周边地区的辐射带动作用，促进创新驱动、转型发展，对建设美丽成都，提升国家中心城市功能，全力打造西部经济核心增长极，具有十分重要的意义。

一、主体功能区战略已成为国家中心城市建设的重要战略举措

前几年，北京、天津、上海、重庆等国家中心城市按照主体功能区理念，大手笔谋划市域内的国土空间开放格局，取得了良好效果，优化和拓展了全市生产力布局空间，增强了中心城市的核心功能，在全国乃至全世界提升了城市形象和影响力，有力地支撑了国家中心城市建设。主体功能区战略已成为国家中心城市建设的重要战略举措。

（一）北京市围绕战略定位注重大都市核心功能的提升

《北京市主体功能区规划》结合《全国主体功能区规划》确定的整体优化发展的定位，重点处理好优化与限制、优化与发展、优化与保护、优化与形成差异化特色的关系，其重点和亮点是进一步对北京市功能区域进行优化、深化和完善，将北京市国土空间确定为四类功能区域（包括首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区）和禁止开发区域。北京市将其作为世界城市、首都的国家中心城市功能突出到重要的高度，并明确提出要建立健全规划实施的保障机制，包括区域开发的规划调控机制、产业项目的市场引导机制、部门和区县的考核评价机制、规划实施的评估修订机制等。

（二）上海市更加突出全域都市化的特色

《上海市主体功能区规划》在国家将上海整体定位为国家级优化开发区域的基础上，充分考虑各区县资源禀赋、区位条件、发展水平和发展潜力，按照发展导向，将市域国土空间划分为四类功能区域（包括都市功能优化区、都市发展新区、新型城市化地区、综合生态发展区）、限制开发区域和禁止开发区域，充分体现了全域都市化特色以及分类深化推进新型城镇化的特点。

（三）天津市更加注国土空间的“统筹发展”

《天津市主体功能区规划》将全市划分为“优化发展区域、重点开发区域、生态涵养发展区域和禁止开发区域”，明确提出“优化结构、集约开发、统筹发展、陆海协调”的开发原则，其中“统筹发展”对成都市主体功能区规划具有重要借鉴意义。具体地，“统筹发展”即按照人口、经济、资源环境相协调以及统筹城乡发展、区域发展的要求进行有序开发；统筹城乡产业发展和社会事业布局，统筹城乡公共设施建设，城镇建设要为农村人口进入城镇预留生活空间；统筹全市与周边地区的空间开发，力求与相邻地区空间开发方向保持一致，进一步增强全市集聚经济与人才的能力，着力发挥经济中心的服务、辐射作用；统筹中心城区、新区和其他区县的开发建设和经济布局，形成不同层面联动协调发展的格局；充分考虑水资源承载能力，保护好自然生态，实现人与自然和谐相处。

（四）重庆市突出首要发展任务

重庆市坚持节约资源和保护环境的基本国策，根据区域功能定位实施差异化环境管理和政策支持，提升全市生态文明水平，促进区域经济结构调整和发展方式转变，实现全市资源配置最优化和整体功能最大化，形成不同区域主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范、经济发展与人口资源环境协调的发展格局。按照《中共重庆市委重庆市人民政府关于科学划分功能区域、加快建设五大功能区的意见》，重庆将全市划分为都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区五个功能区。五大功能区划分充分体现了“五位一体”总体布局的要求和主体功能区的理念，突出五个功能区的首要发展任务是最大特色。

二、大力实施主体功能区战略，为成都国家中心城市建设谋篇布局

国土空间是国家中心城市建设的载体，国土空间的优美度直接决定了国家中心城市建设的质量。几十年来，成都虽然先后提出了发展卫星城、构建城市组团和建设四大新城等重大战略构想，但还未取得重大进展，尚未能有效疏解中心城区的非核心功能和低层次产业人口，城市空间资源还没能很好得到统筹安排利用，全域成都建设没有完全展开。成都地形多样，自然灾害较多，经济发展快，空间资源开发与保护协调难度大，可推进实施主体功能区战略，为国家中心城市建设谋篇布局。

（一）统筹谋划好支撑成都国家中心城市建设的功能体系

城市功能一般分为核心功能和辅助功能，核心功能是城市发展最重要的功能，也是城市竞争力关键所在。与一般的城市相比，国家中心城市是指在经济、政治、文化、社会等领域具有全国性重要影响并能代表国家参与国际合作与竞争的主要城市，是一个国家综合实力、辐射带动能力最强的城市，它必须具备组织经济活动和配置资源的核心功能。按照成都市的战略部署，成都建设国家中心城市的核心功能是建设西部经济中心、西部科技中心、西部文创中心、西部对外交往中心和西部综合交通枢纽“四中心一枢纽”功能。与此同时，城市是人们生产生活的场所，除核心功能外，还具有生活功能、生态功能和其他生产非核心功能。因此，推进成都国家中心城市建设，要进一步统筹谋划好以“四中心一枢纽”为核心的功能体系建设，加快提升和完善核心功能，有效疏解生产非核心功能，配套完善好城市必不可少的辅助功能，使成都建设成为功能强大、生态宜居的国家中心城市。

（二）按照主体功能区理念调整优化成都国家中心城市功能布局

深入贯彻主体功能区战略，紧紧围绕建设功能强大、生态宜居的国家中心城市目标，按照“提升核心功能、疏解生产非核心功能、完善辅助功能”的要求加快优化成都功能布局，加快形成生产发展、生活富裕、生态良好的国土空间开发格局。一要研究确定成都国家中心城市建设背景下的全域成都主体功能区区划体系。根据经济、社会、资源和环境等指标体系，以全市国土空间为对象，在区域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等综合评判的基础上，研究确定国家中心城市建设目标导向下的适宜成都市情的主体功能区区划体系。二要按照“明确国土空间功能中居于主要地位、发挥主要作用”的主体功能理念，充分考虑不同区域的资源环境承载能力、发展现状和未来发展潜力，在此基础上明确各功能区的主体功能、发展定位和鼓励发展的产业，在全市域明确优化开发、重点开发的区域，同时确定限制开发、禁止开发的区域与分布，全面优化生产、生活、生态空间布局，有效促进各区（市）县的差异化和特色化发展。三要把全市城镇化战略格局、农业发展战略格局、生态战略格局明确到各类主体功能区，形成主体功能区战略与区域发展战略的有机衔接，使成都国家中心城市建设在多维空间和载体建设上实现统一。

（三）加大以主体功能区战略推进国家中心城市建设的改革创新力度

主体功能区战略的实施，关键在改革创新和相关政策的配套推进。成都实施主体功能区战略，建设国家中心城市，必须进一步解放思想，加大创新力度，着力突破体制机制和政策障碍，在一些关键性领域实现战略性突破，加快形成相配套的体制环境和政策体系。

一要构建有助于主体功能区形成和发展的财政体制。对适合在全域成都范围内进行统一规划、建设和发展的事项，由目前以区（市）县级财政投入为主的事权上收为以市级财政投入为主的事权，降低这些领域市级与区（市）县间以及区际间的协调成本，提高资源配置效率；将主体功能区建设这一因素纳入市级财政转移支付体系，建立和完善以实现基本公共服务均等化、促进居民收入差距缩小为目标的主体功能区型财政转移支付制度，为构建科学合理的区域经济社会和生态协调发展格局提供制度保障。

二要建立和完善促进生态建设和环境保护的生态补偿机制。在加大市级财政的纵向转移支付力度进行生态补偿的同时，按照“谁受益、谁补偿，谁破坏、谁补偿”的原则探索建立横向生态补偿机制，重点在流域、水源保护区实施横向补偿机制的探索，由流域的下游受益地区和水源地的受益地区对流域上游和水源地的生态建设与环境保护进行生态补偿。

三要构建促进主体功能区发展的统一的基本公共服务供给体制。以全域成都基本公共服务均等化为基本目标，加快推进财政预算体制改革，减少基本公共服务均等化的预算级次，逐步实行基本公共服务均等化由以县为基础的预算管理向全市统一的预算管理转变；对各区（市）县公共教育、公共卫生、公共文化、就业服务、社会救助等民生性、公共事业性服务设施和水、电、气，交通、通讯等主要公共基础设施，逐步实行全市统一规划、统一筹措和安排建设与运营资金，市统一建设和区（市）县负责建设、管理相结合，提高缩小区际间公共服务水平差异的财力保障程度和资源配置效率。

四要建立与主体功能区发展目标相一致的政绩考核评价机制。对以经济发展为主体的功能区，要强化生态环保、民生改善类指标和权重，降低经济性考核指标权重，对于GDP、投资、工业等经济类指标也要从总量实现程度而非增长速度角度进行考核；对于农业、生态为主体的功能区，要重点考核环境保护和生态建设类指标，弱化甚至取消对GDP、投资、工业等经济类指标的考核等。

（作者系国家发改委国土开发与地区经济研究所城镇发展室主任）

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