落实全面从严治党 必须强化党内监督

习近平总书记指出，党要管党，从严治党，“管”和“治”都包含监督。全面从严治党，必须强化党内监督。党内监督是权力监督的重要方式。中国共产党历来重视党内监督，并不断完善党内监督制度。党的十八届六中全会审议通过了《中国共产党党内监督条例》（以下简称《条例》）。《条例》的修订着力解决制度不健全、覆盖不到位、责任不明晰、执行不力的问题，是新形势下全面从严治党新任务、新要求的集中体现。《条例》突出监督重点，强化监督职责，完善监督内容，以全面从严治党为统领，以四大监督方式为支撑，以多元责任为抓手，全面构建了完善的党内监督体系。新《条例》亮点纷呈，为全面从严治党进一步夯实了制度基石。

第一，全面从严治党统领《条例》始终。

党内监督是全面从严治党的重要内容、重要保障。全面从严治党是党的建设的系统工程。“全面”意味着党的各个领域、各项活动的全覆盖，既包括党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设各个方面；也包括党的重大决策、执行及党内监督、问责的各个环节。“严”字以高标准明确行为指向和不可逾越的行为底线，逾线既查，动辄则纠。《条例》紧紧扣住“全面从严治党”这一主题：

在修订动议上，全面从严治党是修订《中国共产党党内监督条例（试行）》的一个重要目的。中国共产党是中国特色社会主义建设事业的领导核心，是中国人民团结一致、奋斗前进的主心骨。要保持党的先进性和纯洁性，维护党的权威性，必须着力建设一支有凝聚力和战斗力的党员领导干部队伍。加强党内监督是推进全面从严治党的重要抓手，修订《条例(试行）》是发挥“党的制度建设”保障全面从严治党的实际行动。

在任务设定上，党内监督突出问题导向，重点解决“全面从严治党不力”的软肋，直指党的领导弱化、党的建设缺失、党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题，做出了重要的制度安排。

在监督内容上，党内监督主要是“落实全面从严治党责任，严明党的纪律特别是政治规矩、落实中央八项规定精神”等情况。监督关口前移，把纪律挺在前面，实现抓早抓小，防微杜渐。具体的监督制度设计，无论是巡视巡察制度、干部考察考核制度、领导干部述责述廉制度、领导干部个人有关事项报告制度，还是领导干部插手干预重大事项记录制度等都是围绕着“全面从严治党”予以运行的，可谓方向明确，指向清晰，实际可行。

第二，抓住“关键少数”，实现以点带面。

党内不允许有不受制约的权力，也不允许有不受监督的特殊党员。党的各级领导干部不但不能免于党内监督，而且是党内监督的重点对象和“关键少数”。其中，主要领导干部特别是“高级领导干部”是党内“重点监督”的“重中之重”；同时，主要领导干部中的“一把手”是“关键少数”中的“关键少数”。党内监督必须抓住重点，突出高级领导干部的“示”和“范”的作用；强调“关键少数”的“领”和“导”功能，才能保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用，保证全体党员发挥先锋模范作用，保证党的领导干部忠诚干净担当。

各级领导干部不但是监督的重点对象，更是推动监督各项制度落实的重要推动力。《条例》明确中央领导必须自觉接受监督，“党内监督没有禁区、没有例外”“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部”。同时，各级领导干部特别是主要领导干部也是党内监督实施的主体。《条例》规定“党中央统一领导”“党委（党组）在党内监督中负有主体责任，书记是第一责任人，党委常委会委员（党组成员）和党委委员在职责范围内履行监督职责。把加强和规范党内政治生活、加强党内监督各项任务落到实处”。这就明确了党中央的领导职责；党委（党组）书记、党委常委会委员（党组成员）和党委委员的监督职责，保证了“高级干部”“关键少数”接受监督的自觉性和主动开展监督的积极性。

第三，多种监督并重，完善监督体系。

加强党内监督是全党的共同任务。党内监督只有形成横向到边、纵向到底的监督体系，才能实现监督的无例外、全覆盖。而党内监督体系的形成也是党内监督制度成熟的重要标志。《条例》对监督体系的规定体现了十八大以来党内监督实践中的重要经验和成果的总结，并实现了向制度层面的升华。一是正向的“引导激励”与严格的“监督约束”有机结合，实现两手抓，双向着力。《条例》明确，“各级党组织应当把信任激励同严格监督结合起来，促使党的领导干部做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。“信任不能代替监督”，信任是基础，监督是保障，《条例》注重“信任”这一党组织选任各级领导干部的重要前提，这也是各级领导干部推动各项工作开展的动力和基础；同时也重视对于各级领导干部行使权力过程的监管，有力的监督是保障各级领导干部在长期的权力运行中不误入歧途的重要保障。二者是不可或缺，相辅相成，互相配合，互相支撑的关系。二是上中下联动，实现上级、同级、下级三级同时发力，合力监督。《条例》“贯彻民主集中制，强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用”，这就从党的组织原则的高度，构建了不同级别党组织、同一级别党组织以及党员与党组织之间相互监督的制度安排，为党内监督体系从“上中下”三个维度搭建了主要的体系框架。三是党的各级组织和个人层层相关、环环相扣，实现无缝隙监督。首先，《条例》肯定了领导干部的自我修养、自省自察的自觉性和能动性的发挥。提出“加强自我约束”的要求。其次，《条例》构建了由上而下的党内监督体系。提出“建立健全党中央统一领导、各级党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。”由此，通过“自我监督”、“全面监督、专责监督、职能监督、日常监督和民主监督”实现了无缝隙、全覆盖完善的监督体系。特别是《条例》专门就党的中央组织的监督单设一章，强调中央委员会成员必须严格遵守党的政治纪律和政治规矩，突出了党的高级领导干部的引领和示范作用。党的高级领导干部身居要职，身体力行对下级领导干部及普通民众有重要影响。所谓“官风如疾风，民风如草芥”，风吹之处，草倾一片。只要党中央带头严以律己，自觉地接受监督，以上率下，必会实现党风纯正，干部清正，民风淳朴。此外，《条例》也完善了“以下促上”的“日常监督和民主监督”。“日常监督”使党内监督职责落实到每个党支部、每一名党员，真正覆盖到党组织的最基层，为保障全面监督、有效监督提供了制度保障。而“民主监督”是党员民主权利的重要体现，要实现党员的民主监督，党的各级组织必须尊重党员主体地位、保障党员民主权利，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。畅通党员参与讨论党内事务的途径，拓宽党员表达意见渠道，营造党内民主讨论的政治氛围。具体到党员个人，要积极行使党员权利，党员有权向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实，提倡实名举报，不断加强对党的领导干部的民主监督。

第四，责任多管齐下，倒逼监督落地。

“权责一致”是现代政治文明的必然要求，“权责一体”是政治体制设计的通常安排。实现权力与责任的对等统一是政治安排是否成熟的重要标志。党的各级组织、各级领导干部都负有监督的职责。监督既是权力也是责任，有权必有责、用权必担责、滥权必追责是权力监督的重要制度安排。如果只有监督权力而不（或不全部）承担监督责任，容易使有权监督者任意行事，要么滥用权力，要么不作为，监督就会流于形式；如果只有监督责任而没有（或不充分）享有监督权力，则会使监督无法正常开展，实际上形同虚设。

《条例》以责任为抓手，对负有监督职责的各级党组织厘清了责任边界，其中“党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会全面领导党内监督工作。党委（党组）在党内监督中负主体责任，党的各级纪律检查委员会要履行监督执纪问责职责。党的工作部门要加强职责范围内党内监督工作。党的基层组织要监督党员切实履行义务，维护和执行党的纪律。”这就在“上至党中央下至基层党组织”之间清晰划分了各自的职责界线，有效地防止各级组织之间相互推诿扯皮。对于责任不担当的消极不作为现象，通过与《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党党内问责条例》的有效衔接，设置了一系列的责任追究情形，从而保证党内监督全面落地。

第五，内外监督结合，增强监督合力。

党内监督是党的自我约束，自我完善和自我提高的重要举措，党的执政地位决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的，最首要的。必须以党内监督带动其他监督，使党内监督与群众监督、国家监督、民主监督、社会监督有机结合，才能形成监督合力，为全面从严治党提供有力的制度保障。

一是坚持党内监督和人民群众监督相结合是《条例》的重要原则。党内监督和人民群众监督虽然各有相对独立的结构和功能，但二者之间相互补充、相互促进，在根本性质和目标上是一致的。习近平总书记指出：“我们党有严密的组织性和纪律性，党的根本宗旨是全心全意为人民服务，接受组织和人民监督天经地义。”在坚持和完善党内监督的同时，必须加大推进“党务公开”的力度，保证人民群众的知情权，表达权，引导人民群众有效参与，切实保证其监督权的实现。群众监督是在党的肌体外部增加了一道权力监督的藩篱和权力约束的屏障，并在外部形成压力机制，推动党内监督的不断推进和完善。

二是支持和保证国家监督的有效开展是《条例》的明确要求。党内监督不能代替更不能取代国家监督。把党的优秀分子推荐到国家机关的重要岗位是中国共产党依法执政的重要方式。党内监督是通过自律保证党的纯洁性，还需要外在约束才能有效约束国家机关、领导干部和公务人员的用权行为。为此，《条例》明确“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”，实现党内监督、权力监督、行政监督、司法监督的有效衔接，实现全方位监督的立体效果。

三是自觉接受民主党派的民主监督、公众的社会监督是《条例》重要方针。中国共产党与各民主党派是“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的长期合作的关系。各民主党派是参政党，参政党对执政党的监督是民主监督的重要体现。中国共产党在坚持党内民主监督的同时，还要充分发挥政党之间民主监督的重要作用。《条例》要求支持“人民政协依章程进行民主监督，要支持民主党派履行监督职能，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议”，充分体现我国政党制度的优越性。

自觉接受社会监督是时代发展的必然要求。随着互联网技术、信息手段的普及和应用，进一步丰富了党务公开的载体，也进一步拓展了社会公众监督的渠道。社会监督虽然不具有权力属性，但具有广泛的民意基础。不但不能忽视和漠视，还要因势利导，充分利用其便捷性、广泛性、时效性等特点实现为我所用，发挥其在党的大政方针政策宣传方面的平台作用和权力监督方面重要的约束作用。

作者

交通运输部管理干部学院（交通运输部党校）教学部第二教研室主任、副教授

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